中国公共管理研究的进展和热点：基于2021年英文期刊论文的分析 – 公共管理评论

编者荐语：

本文整理并评估了中国公共管理研究国际化的现状、特征与趋势。

中国公共管理研究的进展与热点：基于2021年英文期刊论文的分析

摘要:

本文选取中国大陆学者2021年在公共管理领域SSCI源期刊发表的中国主题论文,整理和评估中国公共管理研究国际化的现状、特征与趋势,包括论文出处、作者教育背景、合作情况、署名顺序、研究领域与主题、研究方法、具体分析方法和数据来源类型等方面。研究发现,官员行为、府际关系、公共管理创新、绩效管理和多层次治理这五个方面是 2021 年的热点议题。大陆学者扎实推进中国式概念和理论探究,并密切关注本土实践,从多个视角拓展中国公共管理研究。

作者简介:

史晓姣，中国人民大学公共管理学院

余佳欣，中国人民大学公共管理学院

马 亮，中国人民大学公共管理学院

文献来源:

《公共管理评论》2023年第1期

本文作者之一马亮教授

一、引言

随着中国公共管理学科的重建与发展,其在国际学术界的影响力也越来越大(马骏,2012;杨立华和常多粉,2019)。持续评估中国公共管理学科的国际化现状,有助于更好地认识该学科的研究进展并把握总体特征,为进一步深化研究和扩大影响奠定基础(杨开峰等,2021)。关于公共管理学科的前沿动态,不少学者进行了概括和总结。比如,李慧和张家盛(Li and Zhang,2021)系统回顾了主流公共管理学术期刊发表的中国公共管理研究论文,对 2002—2020 年 9 种顶级公共管理期刊中的209 篇论文进行了文本分析。Kim et al. ( 2019) 基于词云图及聚类分析,总结了1996—2016 年 301 篇公共行政相关文献的研究主题。

笔者自 2019 年以来,每年持续跟踪中国大陆学者在公共管理 SSCI 源期刊发表的中国主题论文,并据此呈现中国公共管理研究在国际学术界的特征和现状(史晓姣和马亮,2021,2022)。本文旨在进一步更新 2021 年中国大陆学者国际发表的基本情况,并在 2019 年和 2020 年评估的基础上,总结近三年来中国公共管理研究国际化的共同趋势和重点。

本文梳理了 2021 年中国大陆学者发表于国际学术期刊的中国公共管理研究成果,分析其基本特征和现状,并从官员行为、府际关系、公共管理创新、绩效管理和多层次治理五个方面,对 2021 年的研究热点进行回顾。

论文的结构安排如下。首先,检索 2021 年公共管理领域 SSCI 源期刊,提取中国大陆学者发表的中国主题研究。其次,沿用笔者 2019 年开发的评估编码簿,通过全文阅读与编码,对检索出的英文论文进行梳理和统计,并结合近三年的基本情况进行简要分析。接着,回顾 2021 年研究中的五个热点议题。最后,讨论与总结本文的研究发现。

二、数据来源

本文以 2021 年 SSCI 收录的全部公共管理领域源期刊作为初始样本框(共 49种,排除 4 种非英语期刊,剩余 45 种英语期刊)。在 Web of Science 核心合集中以SSCI 为检索索引,检索 45 种公共管理领域英语期刊中语言为“English”、类型为“Article”、发表时间范围为 2021 年正式发表的论文,通过人工筛选,最终获得 1235篇论文。根据作者单位筛选出署名单位包括中国大陆机构的 63 篇论文。

在此基础上,为进一步验证数据的准确性和完整性,笔者在 45 种英语期刊的官网上浏览 2021 年刊发的全部论文。最终,验证和补充得到 2021 年中国大陆学者发表的论文共 108 篇。

针对这 108 篇论文,笔者根据标题、关键词和摘要,筛选出涉及中国主题的论文,再通过阅读全文来验证和补充,最终得到源自 27 种英语期刊的论文 79 篇,并沿用笔者开发的编码簿(史晓姣和马亮,2021)对其进行分析。

三、基本情况

(一)论文出处

表 1 描述了 79 篇中国主题论文的出处。笔者按照学界共识,依据期刊的主题范围,将之分为公共管理和公共政策两类,2021 年公共管理类期刊共刊登 60 篇中国主题论文,公共政策类期刊共刊登 19 篇中国主题论文。

相较于 2019 年和 2020 年,2021 年中国大陆学者在公共管理领域国际顶级学术期刊的发文数量显著增加。从期刊发文数量来看,JCG 居首位,共刊发 13 篇论文。该刊作为 SSCI 新收录公共管理领域的源期刊,重点关注中国国家和社会关系、国家治理能力现代化、地方治理模式和治理实践等方面。

2021 年影响因子排名居前三位的PAR刊发1篇论文,CP刊发4 篇论文,PMR刊发 6 篇论文。结合 2019—2021 年各刊发文数量,PMR、PAR、CP、IPMJ 等十余种期刊连续三年均有中国大陆学者发文。三年间中国大陆学者在 IPMJ、ARPA、SPP等期刊发表中国公共管理研究论文的数量维持在较高水平,在NML、PPMR、PAD等期刊的发文数量较为稳定。

(二)作者学术身份

分析 79 篇论文所有中国大陆学者的学术身份(见表 2),其中教授占 33. 7%,副教授占 23. 8%,二者合计 57. 5%。相较于 2019 年和 2020 年,这一占比有所下降,但教授和副教授在国际发表中仍占据着重要地位。此外,学生身份的中国大陆作者在所有作者中占比达到 23. 8%,同副教授的占比相同。三年以来,该比例持续增长。

(三)作者教育背景

笔者对 79 篇论文的作者的教育背景进行统计(见表 3),结果显示,海归和非海归背景的研究者分别占比 29. 7%和 44. 6%,非海归背景的作者明显多于拥有海归背景的作者。究其原因,一方面可能是因为中国大陆高校中非海归学者的比例远超海归学者(叶晓梅和梁文艳,2019),另一方面也在一定程度上表明本土学者在中国公共管理研究的国际发表中扮演着重要角色。该结论与 2019 年和 2020 年的分析结果具有一致性和延续性,但 2021 年海归和非海归背景的研究者占比相差 14. 9%,为三年内最小。

(四)作者数量与合作情况

表 4 描述了 79 篇论文的作者数量和合作情况。其中,独立作者的有 6 篇,两人合作的有 24 篇,三人合作的有 25 篇,四人及以上合作的有 24 篇,分别占比 7. 6%、30. 4%、31. 6%和 30. 4%。合著论文共计占比 92. 4%。在合作研究的 73 篇论文中,有 39 篇(53. 4%)源自境内外机构合作。

从全球视角来看,公共管理研究中国际合作的比例呈现逐年升高趋势,这表明公共管理学科的国际合作形式逐渐被接受(Lyu et al. ,2022)。考虑到国际合作较好地满足了论文英语写作的需要和弥补了中西方社会科学研究范式的差异(Gong and Cheng,2022),两人合作甚至是多人合作成为中国公共管理学者国际论文发表的主流选择。

(五)中国大陆学者署名顺序

笔者统计了每篇论文中的中国大陆学者的署名位置,如表 5 所示。在 79 篇论文中,同一篇论文的第一作者和通讯作者都是中国大陆学者的共有 55 篇,达到 69. 6%。三年间论文中兼有第一作者和通讯作者的比例稳定,表明中国公共管理学者在国际发表中有着积极的作用和贡献。此外,这也可能与中国针对论文第一作者的荣誉和激励政策相关,即中国大陆学者会受到科研人员绩效评估标准的影响(Zhang L et al. ,2021)。

(六)研究主题

表 6 显示,2021 年中国大陆学者关注的主题较为宽泛,政策和政治、网络和治理、公共管理三个领域的论文数量不相上下。政策和政治主题的论文最多,占比达到 36. 8%,其次是网络和治理、公共管理主题的相关论文,占比均为 31. 65%。

在政策和政治领域,中国大陆学者关注最多的是官僚晋升、组织理论、政府间关系的相关研究,尤其是官僚/ 组织理论/ 晋升主题在近三年属于政策和政治领域中的首要聚焦领域。在网络和治理领域,中国大陆学者较多地研究治理/ 协作和公私关系两类主题,相关论文在 2019 年和 2020 年受到广泛青睐。在公共管理领域,绩效管理、组织变革/ 创新、动机/ 人力资源管理是近三年来论文中的常见主题。

在已有英文期刊公共管理研究综述中,公共管理改革、网络/ 协作治理和官僚代表性主题是 2001—2010 年广受学者们关注的主题(Groeneveld et al. ,2015),也是2002—2020 年国际主流期刊中中国公共管理研究的关注热点(Li and Zhang,2021)。此外,组织理论、绩效管理和政府间关系也是公共管理学界青睐的话题(Groeneveld et al. , 2015;Kim et al. , 2019)。笔者发现,治理/ 协作、绩效管理、官僚/ 组织理论/晋升、组织变革/ 创新、政府间关系这五个领域是 2021 年中国大陆学者发表于国际主流期刊中中国公共管理研究论文的热点话题。

(七)研究方法和具体分析技术

在 2021 年发表的论文中,定量研究仍然是主流,占比达到 50. 6%,定性研究占比36. 7%,有 6 篇论文使用混合研究方法,有 4 篇论文没有采用任何实证研究方法(见表 7)。综合 2019 年和 2020 年的分析可以发现,中国大陆学者发表于国际主流期刊的中国公共管理研究论文中,定量研究占比更高。这与近年来国内《公共管理学报》等中文核心期刊中定量研究论文占比明显升高的结论具有相似性(刘润泽和巩宜萱,2020),另一方面也可能说明了中国公共管理学者展现出更好的定量研究技能(Jing,2021)。

在具体方法运用方面,定量研究中,二手数据分析是应用频次最高的方法,其次是问卷调查。在定性研究中,应用频次最高的方法是案例研究。

(八)数据类型

在论文使用数据方面,53. 2%的论文使用的是二手数据,31. 6%的论文使用的是一手数据,还有 13. 9%的论文同时使用了二手数据和一手数据(见表 8)。该结论与1999—2008 年公共管理 SSCI 源期刊中中国主题论文的结果一致(张建民和江华,2009)。

四、2021 年研究热点议题

(一)聚焦官员行为

官员和领导者是政府组织中的关键成员,官员个体的行为和领导者的风格偏好一向是公共管理研究的热点话题。2021 年,公共管理学者坚持实证导向,通过二手数据和一手数据分析,切入研究领导决策层的偏好和政治策略,以及基层街头官僚的行为和自由裁量权。

在中国独具特色的威权官僚体制下,探讨领导层如何应对组织中的低效率行为并强化控制,有助于理解中国领导层的政治运作。Chan and Fan(2021)通过分析官员任命和调动的数据指出,面对政治系统中地方官员的频繁调动和效率问题,中央领导层会通过领导小组进行干预,并强化自上而下的政治控制。中央作为政策决定层,其战略选择备受学界关注,而地方作为政策执行层,其政治行为同样值得研究。

街头官僚一直是公共管理领域中的热门议题。在政策实践中,街头官僚需要成为政策企业家,一方面执行上级指令,另一方面对公众的需求负责。Zhang L W et al.(2021)基于中国社区治理的田野调查,总结了街头官僚扮演政策企业家的三种策略以及成功条件。Shi and Frenkiel(2021)基于中国实践中三个地方制度创新的经典案例,从“结构—制度—代理人”的分析框架出发,重新定义了中国科层制下的政策企业家,并提出了一种新类型的政策企业家,即“授权政策企业家”。由此可见,这些街头官僚具有一定的自由裁量权,他们如何规范严谨地运用自由裁量权并遵守规则,也受到了学者们的关注。Lu et al. (2021)以城市监管为背景,选取执法过程中的城管人员作为研究对象,探讨了群众应得性、情境压力和二者间关系对于街头官僚自由裁量权的影响。同样地,Yang et al. (2021)针对城管系统的官员进行调查分析,挖掘了信息披露对街头官僚遵守规则的促进效用。

(二)理解府际关系

府际关系既包括纵向不同层级政府间的关系,也包括同级政府间的关系。2021年,公共管理学者从高层级政府、中间层级政府和同级地方政府三个视角来分析政府间关系,并从养老政策和环境领域出发,持续探讨中国式试验治理的发展变化。

不同层级政府的行为策略各有差异。在垂直互动方面,越来越多的研究关注中国威权体制下纵向政府间关系。高层级政府在推进地方政府创新中发挥着关键作用,Huang and Wiebrecht(2021)引入“感知到的产权”概念,指出高层级政府除了可以强制推动地方政府采纳创新,还会基于自身对某一创新项目的产权认知,在参与地方政府创新采纳的过程中运用不同的行为策略。在自上而下五层级纵向同构的行政体系中,中间层级政府在政策执行过程中同时扮演着对上执行任务、对下维护自身利益的角色。基于此,Zhang N D Y et al. (2021)提出“形式损耗”和“实质损耗”两个概念来阐释中间层级政策执行者的行动策略,并发现上级压力和示范效应有助于缩减政策执行损耗。在横向压力方面,同级地方政府之间的竞争也会影响地方政府的决策和行为。一方面,同一辖区内的纵向绩效考核影响着地方政府的公共服务支出;另一方面,Tian et al. (2021)对中国地级市基础教育财政支出的面板数据进行空间计量分析后发现,地方政府会参考和模仿其他省份地方政府的支出决策。

在幅员辽阔的中国,各种类型的试点已经成为推动经济和政治发展的重要路径,并逐渐形塑着一种新型的纵向政府间关系。在中国式试验治理的情境之下,中央和地方政府在互动中不断界定并形成了新的政策目标和工具。Zhu and Zhao(2021)基于经典的“分层制实验”框架,提出了三种中国式试验主义治理的新模式,分别是对比试验、选择性认可和适应性协调,并通过四个养老金政策案例对之进行解释分析。试点的治理模式不仅在社会保障和经济社会改革方面被广泛采用,近年来在教育、医疗和环境等领域也越来越受欢迎。低碳试点项目是一项重要的政策试验,Guo et al. (2021)通过案例分析发现,当试点从自下而上的创新预期变成自上而下的政治执行时,地方政府会失去积极性和主动意愿,并选择“敷衍了事”的态度来响应上级要求。

(三)关注绩效管理

2021 年,中国公共管理学者重点从多目标绩效管理、政府执行力和公信力、领导干部政绩考核等方面深入推进,并引入社会网络理论和博弈论等对这些问题进行阐述和拓展。

政府行为通常是多目标决策的结果,相互制约的环境目标和经济增长目标在地方政府面前更显棘手。从外部环境污染治理切入,Zhang(2021)通过分析污染物排放效率对减排压力和经济增长的影响,提出实现污染控制和经济增长双赢的多目标设定方式。多个治理目标的达成通常需要政府多个部门的通力协作,Yi et al.(2021)聚焦于合作网络的成效,进一步分析在何种路径下多政府部门构成的网络结构是有效的。Huang et al. (2021)则从微观视角探讨合作网络的构成,发现在社会影响效应的作用下,有效的合作网络会对处于各节点的政策行为者的绩效产生影响,继而提升治理绩效水平。

政府公信力和领导干部政绩考核也是绩效管理的常见议题。地方政府通常处于来自上级和公众的双重压力困境中,Wei et al. (2021)从政府外部声誉管理出发,认为受到不同压力环境组合的影响,政府会选择性地向公众做出让步或者缓解公众抗议,而这也会进一步给公众期望和政府公信力带来冲击。从内部领导干部政绩考核来看,压力困境催生出对政府绩效评估体系的挑战。Liu Z L et al. (2021b)的研究表明,乡镇干部在高压和激烈竞争的环境下,倾向于通过参与评估目标设定来获悉上级要求的评估目标,进而获得博弈的机会,这也引发对当前领导干部政绩考核的反思。

(四)重视公共管理创新

公共管理创新在学术界已经吸引了大量的关注。2021 年,公共管理学者持续聚焦于该主题,进一步界定了中国情境下的公共管理创新概念,分析情境因素发挥的效用,并探讨纵向和横向政府间关系对地方政府创新的影响。

学者们开始反思并重视不同情境下公共管理创新的差异性,并尝试分析环境因素对创新和创新扩散的影响机制。Ongaro et al. (2021)详尽阐释了情境、公共管理和创新三者之间的关系,并总结了中国和欧盟国家在已有研究中的情境差异,呼吁未来以情境为导向的公共管理创新比较研究。情境理论在新公共管理和后新公共管理时代得到了广泛的应用。Ye et al. (2021)以中国城市更新作为研究对象,基于对广州市永庆坊的田野调查和历时发展分析,应用情境理论探讨相关主体间互动、经济利益、政治考虑、文化保护和社会影响等要素的变化如何影响城市的变革与创新。在不同于西方的中国体制情境下,环境中的纵横向政府间关系和地方政府间的学习与竞争也正在以一种独特的方式形塑着创新的扩散。Zhang and Wang(2021)通过对多个河长制创新案例的定性比较分析发现,地方间学习和锦标赛会通过不同的原因组合来促进形成技术性学习、锦标赛驱动的学习、命令驱动的学习和创新锦标赛等连续扩散机制,且中央的认可有助于激励地方竞争,将扩散机制延展到锦标赛一端。

不同于西方的情境和政治文化,在中国政府机构间的创新扩散过程中,两个关键性要素是中央与上级政府的纵向干预和同级政府间的横向竞争。Xiang and Ma(2021)运用中国知识产权政策文献的参考网络,探究了政府机构的权威性、在扩散网络中的位置和近邻压力对政策采纳的影响机制。该研究发现,前两者对政策创新的扩散有着关键性影响,且具有高度权威的中央政策比上级政府对地方政策的影响更大。在中国公共管理创新中,各地创新水平的提升有助于推动国家创新体系的建设,但中国各地区间创新存在巨大差异,鉴此,Zhao et al. (2021)从财政分权的视角出发,对各省份数据进行实证分析,揭示了政府间垂直竞争和水平竞争对区域内创新效果的影响。结果表明,财政分权的纵向竞争和地方政府间的横向竞争或合作均有利于提升地方创新水平,且地方政府的支持也发挥着重要作用。

(五)多主体协调与多层次治理

2021 年,中国公共管理学者注重多主体多目标协调和多层次治理问题,并结合新冠疫情防控、大气污染、农业产业和食药监管等领域切入研究。

2021 年,全球新冠疫情防控依然面对较大挑战,中国也持续面临境外疫情输入和本土疫情传播扩散的压力和风险。为阻止新冠疫情的地域扩散,各国往往会采用各级政府合作协调的方式进行防控,并形成涉及多级主体的多层次治理框架(Bél and et al. ,2018)。然而不同政治体制的国家在应对措施方面会存在差异,Liu Z L et al.(2021a)通过比较中国湖北省和美国纽约州应对疫情的政策回应,分析政府、地区和部门间的协调模式,发现不同政治体制背景会对各国政府的多层次协调机制和政策反应造成影响。

鉴于中国独特的制度优势和社会治理价值,越来越多的研究聚焦于中国多主体多目标协调机制。Cheng and Qin(2021)以中国生态文明城市建设作为研究对象,分析了涵盖地方政府、企业和公众的多元主体协同建设机制。Liu Y et al. (2021)则专注于政府间协作的建立,以中国大气污染联防联控机制为背景,发现围绕核心城市的车轮模式、上级政府发挥强大作用的伞形模式、无中心城市的扇形模式均对政府间协调和治理具有促进作用。

除了上述持续推进的传统协作领域之外,中国公共管理学者将关注点投向农业产业和食药监管问题。近年来,农业产业化联合体的创新产业模式被视为中国地方政府促进农业发展的重要政策工具。然而,Wang et al. (2021)的研究发现,该种治理模式在开始时表现出良好的组织绩效,但随后绩效恶化。与之类似,Yee and Liu(2021)指出,尽管中国基层政府的食品安全监管受到严格法规和强劲监管力量的推进,但由于各地区差异和街头官僚业务能力差异,食品安全监管领域治理模式的成效受到限制和削弱。以上研究进一步表明,治理模式的设计应同社会关系、政治体制以及国家能力相适应,需要充分考虑中国的本土化情境。

五、总结与展望

自 2019 年以来,笔者对公共管理领域 SSCI 源期刊的中国主题研究进行了逐年追踪与梳理。近三年对中国公共管理研究的分析结果呈现出如下态势。

在论文和作者的一般特征方面,中国大陆学者的国际论文发表数量逐年增加。论文作者的学术身份显示,近三年来中国大陆学者中教授和副教授等具有较高学术地位的研究者贡献显著,而年轻学者的数量也在增长,成为国际论文发表的新兴力量。从作者合作情况来看,中国大陆学者更偏好于合作研究,且倾向于境内外不同机构的合作。就作者数量而言,近年来三人合作署名的比例有所上升,且第一作者和通讯作者均是大陆学者的占比最高,且大陆学者作为第一作者的比例高于作为通讯作者的比例。

在研究主题方面,近三年中国大陆学者较多地关注官僚/ 组织理论/ 晋升、治理/协作、组织变革/ 创新和公私关系等领域,这些也是国际公共管理学界青睐的主题。针对研究方法的统计表明,中国大陆学者进行的定量研究占比更高,这与国际公共管理学界中定量研究呈现增长趋势保持一致(Groeneveld et al. ,2015)。就具体方法而言,二手数据分析、案例研究和问卷调查等研究方法的应用频率每年都是最高的。在数据类型方面,研究大多采用二手数据,也有部分研究将二手数据和一手数据相结合,但是比例不高。

在前两年的基础上,本文持续追踪 2021 年国际公共管理学界中的中国公共管理研究,并总结近三年的共同趋势。未来,笔者将持续追踪公共管理领域的国际发表情况,以更好地展现中国公共管理研究的最新趋势,助力中国公共管理学科发展。

编辑｜汪天霭

审核｜Anders

终审｜李井仁

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