浅析地方政府专项债项目资金绩效管理（政府专项债绩效目标）

2021年 财政部出台《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）。

提出对事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等作出了具体规定，同时要求2022年及以后年度的专项债项目绩效管理应参照本办法执行。

随着我国地方政府专项债券发行规模逐渐扩大，很多专项债项目正处于建设期或已建设完成进入运营期，科学、规范的地方政府专项债项目绩效评价工作方案和评价指标体系，全流程项目绩效管理是地方政府专项债券项目绩效管理的重要手段。

结合财预〔2021〕61号要求和参与多起绩效评价管理的经验，谈谈如何做好地方政府专项债项目资金绩效评价。

一、专项债项目绩效管理的目的和意义

政府专项债券的绩效管理目的主要是对该债券的使用情况、资金使用效果、项目执行情况等进行全面、客观、科学的评估，以便及时了解政府专项债券的使用情况和投入产出情况，为政府部门和社会公众提供决策参考。

设置项目绩效目标及绩效指标在于通过沟通协商将被评价方的义务和责任细化为具体的目标和指标，给被评价方明确了实施、执行、运营的要求，可以让被评价方明确如何在实施过程中要求自己。

通过目标和指标的设定可以使评价更科学合理，可以有效地通过绩效目标和指标来反映项目实施的真实情况，避免了主观偏见或以点概面情形。

同时，通过绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改，推动提升债券资金配置效率和使用效益的过程。

二、项目绩效管理常见的问题

(1)绩效管理意识不足，绩效管理水平有待提高

根据财预〔2021〕61号文要求“省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例。”

可见对于本地区内重大项目组织开展重点绩效评价，自2022年度以后会逐年度加强，绩效管理的要求越来越严格。

部分地方财政部门存在对专项债项目绩效评价工作重视程度不够，对于专项债项目绩效仍以项目单位自评为主，绩效管理意识不强，监督管理不足。

致使项目定期绩效报告呈报不及时，项目管理不够严谨;项目存续期信息披露不够规范等等。

(2)绩效评价纠偏、整改不及时，预期绩效目标未实现

1、绩效监控与纠偏不及时，项目建设绩效目标未实现

一方面，在项目建设实施过程中可能存在因项目成熟度不够、前期手续不全、项目设计变更、项目公司管理经验不足，甚至是发生不可抗力等原因，导致项目建设绩效目标未能按期实现。

另一方面，财政部门、项目主管部门对项目实施过程中存在的各类问题不能及时开展绩效监控和及时纠偏工作，最终导致项目整体实施(建设)进度存在滞后情况。

2、项目预期收益与申报的绩效目标差异较大

在专项债项目申报时，为了实现整体资金平衡和经营期偿债要求，有些项目出现了预测收入虚增、虚高的状况，在项目实际运营过程中运营效益不及预期，导致整个项目实际收益与预期收益相差较大。

后续落地实施过程中即使基金预算保证了专项债券的还款能力，也很难保证金融机构融资的还本付息。

在此阶段，若项目绩效运行监控和年度绩效评价管理未能及时监管，并通过绩效进行有效地纠偏和整改，很有可能致使到期无法偿还，专项债项目整体效率低下，甚至有可能导致项目被“无效必问责”。

(3)绩效评价结果使用不当

在项目年度预算执行终了，首先，项目单位自主开展绩效自评，评价结果报送主管部门和本级财政部门，在项目单位自评过程中可能存在主观评价片面、绩效评价避重就轻情形，导致项目自评结果偏高、失真，致使绩效评价结果未能真实反映项目执行效率和情况。

另外，有些绩效评价结果得出后，项目单位未能及时运用，需要整改反馈的问题未能按照要求限时整改到位。都使得绩效评价结果未能有效使用，或者绩效评价结果未能起到应有的作用。

评价结果应在项目管理和投资决策中得到充分的运用，同时要注重评价结果及时进行社会公开和信息公开，提高评价结果的透明度和可信度。

同时，要加强对评价结果的跟踪和回顾，持续改进评价工作的质量和效果。

三、如何做好专项债项目绩效管理

专项债项目绩效管理包括：

事前绩效评估、事中绩效运行监控、年度项目资金绩效管理。

(1)如何做好事前项目绩效评估

在申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，并将事前绩效评估情况纳入专项债券项目实施方案。

事前绩效评估是申请专项债券项目入库的必要条件，通过事前绩效评估论证工作，可充分了解申请专项债资金的必要性和可行性，对专项债项目“一案两书”编制起到充分指导作用。

事前评估主要关注两方面：

1.申请专项债券资金的必要性；

2.申请专项债券资金的可行性。

重点需论证：

①项目投向是否符合要求;

②项目前期手续是否齐全与项目成熟度;

③资本金筹措及债券需求是否合理性;

④项目收入、成本、收益预测是否合理性;

⑤项目偿债是否可靠;⑥偿债风险是否可控;

⑦绩效目标设置是否合理;

⑧其他需要纳入事前绩效评估的事项。

专项债券项目由于种类不同，导致绩效目标也存在较大差异，在开展项目事前绩效评估工作，需要将绩效目标细化、量化为可衡量的评估指标，需要对项目有全面、清晰的了解和认识，同时结合专项债项目所属类型和行业特点，充分考虑、做好项目前期调查与手续资料搜集等基础性工作。

同时，为提高行政效率和简化专项债券审批手续，项目事前绩效评价环节的选择与指标设计，应该抓住关键，简明扼要，便于操作。

(2)如何做好事中绩效运行监控

在专项债券资金使用过程中，项目主管部门和项目单位建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对绩效目标实现程度进行动态监控，比如定期收集统计资金预算执行进度、项目建设进度情况、运营收益和成本情况等。

查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠正偏差，发现问题及时纠正并告知同级财政部门，确保年度、全过程绩效目标如期实现。

(3)如何做好年度项目资金绩效管理

资金绩效管理应从项目的决策、管理、产出和效益等指标进行评价，突出专项债券项目资金绩效评价特点。项目资金绩效管理一般主要以年度为单位，而专项债券项目合作期一般5年以上，最长可达30年。

因此，应把专项债券项目“全过程”周期评价和年度评价相结合，不断探索合适的绩效评价方式。

同时，根据项目所处的阶段和时点，绩效评价的侧重点和指标权重应有所区别，项目建设期绩效评价应侧重项目决策、管理和产出等，运营期绩效评价侧重项目产出和效益等。

根据项目所处的阶段和结合年度绩效目标，在每个年度预算执行完毕，项目单位自主开展绩效自评并报送后，项目主管部门、本级财政部门应做好绩效结果应用和监管。

最为重要的是对于绩效评价结果和绩效评价工作中发现的问题，需要分析原因，总结不足，并就此提出明确整改措施，同时督促项目单位限时整改到位。

其次，财政部门应将年度资金绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素，在资金支付和使用中根据绩效评价结果进行分配，落实绩效评价结果的应用。

根据财预〔2021〕61号文，省财政厅在分配专项债务限额时，将抽查情况(对下级财政部门绩效管理工作定期开展抽查)及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。

四、思考与建议

(1)合理制定绩效评价标准

在绩效评价指标设置上应参考财政部项目绩效评价共性指标体系框架、国家发改委对中央预算内投资项目绩效评价的指标设计和各地区对专项债券项目绩效评价的探索，在财预〔2021〕61号文的指标框架基础上，制定合理的绩效评价标准。

健全的地方政府专项债券项目绩效评价指标体系应包含项目决策类指标、管理类指标、产出类指标、效果类指标、公众满意度类指标、项目的可持续类等指标。

（2)通过绩效不断监督项目执行效率

在项目实施过程中，财政部门、项目主管部门应落实和完善绩效管理要求，对项目进行全面、充分调研和数据收集整理的基础上，强化事前、事中、事后的全流程绩效管理。

通过强化执行过程中的绩效运行监控、年度绩效评价管理等措施，可以更好地控制专项债券管理存在的大部分问题，切实提高专项债的资金使用效率，确保绩效目标如期实现。

同时绩效评价的相关责任单位要加强数据管理和监管，建立完善的数据采集、整合和验证机制。同时，加强对数据的分析和解释，确保评价结果的准确性和可靠性。

综上，在专项债项目申报及实施的过程中，一方面应做好项目各阶段的绩目标和指标设定;另一方面需强化执行过程中的绩效运行监控、年度绩效评价管理，查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠偏，限时完成整改。

与此同时，财政部门要确保绩效评价结果得到有效应用，问题整改得到落实，确保项目不出现资金闲置、资金挪用等问题，只有各方协同，绩效监管和绩效管理措施落实到位，才能确保项目各阶段、各年度绩效目标如期实现