政府财政预算绩效评价（政府财政预算绩效评价标准）

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财政资金绩效评价（或“预算绩效评价”）最早产生于西方国家，如美国、英国、澳大利亚等等国家，时间最早可以追溯到20世纪初，目前美国的制度建设比较成熟，效果也好，美国的财政绩效评价大先后体分为三个模式：效率导向、结果导向、管理导向模式。
1.效率导向：和当时的”科学管理运动“有关，工具理性和效率主义是当时的主流思想，此时的绩效评价就是从经济意义上对政府提供公共产品和公共服务的成本-收入进行比对，进行投入-产出分析；
2.结果导向：效率导向的弊端导致政府片面追求效率，牺牲了社会公平，所以政府转向结果导向，即从政府提供产品和服务的质量、效果、公平性和公众满意度几个维度开展评价，相关运动有”新公共管理运动“和政府再造运动；
3.管理导向：从政府管理能力角度评估，美国希拉丘斯大学马克斯韦尔学院的英格拉姆教授”政府绩效工程“l论证了政府管理能力和政府绩效之间正相关关系。

一、绩效评价背景

国内开始财政资金绩效评价应该在2000年初，2002年左右，经济的发展使财政收入规模扩张，引起公众和政府的重视。截至目前，国内的绩效评价工作势头非常猛，甚至可以说势不可挡，特别是新预算法的颁布，以及党的十九大报告”全面实施绩效管理“。
财政预算体系“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算，就目前所知，绩效评价已经覆盖了前“三本账“，相信不久一定会四本账全覆盖。
由于这个内容太多了，如果只说绩效评价，有项目支出绩效评价、部门整体支出指出绩效评价、政策绩效评价，最常见的是项目支出绩效评价，大一点的是部门整体支出绩效评价、专项资金绩效评价，比较难的是政策绩效评价，评价的内容、侧重点、评价指标体系都不一样。
如果扩大到绩效管理，那有多了，从项目申报、绩效目标审核、预算评审、绩效跟踪/监控到绩效评价，这才完整。
虽然十九大报告指出，全面实施绩效管理，但是绩效评价目前只有北京市、广东省、上海做的相对成熟，其他省市其实还是起步阶段。
财政绩效评价是预算绩效管理的重要手段，也是政府绩效管理的重要内容。
党的十九大报告明确提出“全面实施绩效管理”改革目标以来，财政部陆续发布了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》、《项目支出绩效评价管理办法》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》等多项制度和办法。

从中央层面看，这将推动预算绩效管理整体向前迈进；从地方层面看，也将为疫情防控常态化背景下缓解地方财政收支矛盾拓展思路，为地方财政可持续发展提供助力。
近年来，财政部持续推进“放管服”改革工作。2021年2月，财政部《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》公布，不设准入门槛，不增加不合理限制，《办法》为第三方机构进入预算绩效评价业务领域敞开大门。未来，第三方机构从事预算绩效评价业务将大有可为。

二、财政绩效评价概念

关于财政资金的绩效评价，先从几个概念说起：
►财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。
►预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。
►预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。
全面实施预算绩效管理，着重解决财政资源配置和使用中的低效无效问题，有利于夯实各地区各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是增强政府公信力和执行力、提高人民群众满意度的有效途径，是建设高效、责任、透明政府的重大举措。
那么绩效评价是什么呢？

三、绩效评价目的、方法

通过对项目进行绩效评价，其目的使财政专项资金使用得到有效控制和监督，确保财政预算资金执行的有效性，强化主管部门财政支出管理责任，建立科学合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，逐步建立以“绩效”为导向的项目支出评价体系。分析项目取得的成绩、可能存在的问题，并对问题提出针对性建议。
根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定，结合项目特点，评价标准主要采用计划标准和行业工程标准。评价方法主要采取以下方法：
1.比较分析法
通过对项目的实际产出和取得效益与计划标准进行对比，判断项目的绩效产出和绩效效益的实现程度。
2.因素分析法
在对共性指标的评价时，主要通过对设置考察点进行因素分析，来确定对应指标的实现程度和存在问题。
3.公众评判法
在对指标权重的分配、核心指标的筛选、评分细则的方面，参考相关绩效管理规定，主要通过专家评估和集体讨论的方法来确定。在受益群体满意度指标中主要是通过公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标的实现程度。
4.最低成本法
指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。
在具体评价过程中，由于财政预算“花钱问效，无效问责”的理念已经达成广泛共识，但问效不是为了问责，评价也不仅是一项工作。由于绩效评价的最终目标是增效，这就要求：首先不能仅着眼于资金支出，更要关注政策实施效果；其次要实施全过程评价，预算安排及资金使用及时纠偏；最后要关注如何把钱花在刀刃上，将成本绩效分析拓展到重点领域，导向将资金投入到更有成效的领域。
逐步展开以“问效增效”为导向全过程闭环评价方法。

当前常见的绩效评价方法论仍未成熟，存在一套标准走到底、一套指标用全局的现象，亟需一套科学合理，可操作执行的方法论，全面优化预算绩效评价结果和评价结论。

四、绩效评价指标、框架

在全面实施预算绩效管理，深化财政改革的要求下，各地积极探讨绩效评价工作方式，陆续出台相关的制度规程。例如，北京提出绩效评价常态化及全成本、全过程管控机制；上海主推政策、重点支出绩效评价；
广东省开展绩效全过程跟踪指导，提升绩效管理基础；广州打造“四个全面”，从全方位全覆盖等方面提升管理水平；深圳以绩效揭示深层次问题，紧抓结果应用；
杭州市将绩效评价融入项目全周期，抓好过程纠偏。
根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）等文件精神和项目特点，按照“投入-过程-产出-效果”的逻辑进行指标梳理，依据相关性、重要性与系统性的原则，一般评价指标包括投入、过程、产出、效果4大类别，10个二级指标，20多个三级指标。指标权重将按照财政部关于指标权重分配指导性意见，综合考虑确定。投入、过程指标权重分值占比45%，产出、效果指标权重分值占比55%。
评价基础数据主要采取在被评价单位收集资料、现场调研、访谈、问卷等方式取得。指标评价标准主要依据与项目相关的法律法规、制度规定、申报批复文件等，通过专家集体评定的方式来进行打分评价。
（1）投入类指标：主要设置了项目立项及项目目标两个二级指标。项目立项主要考察项目立项依据充分性，立项是否有充分的依据；项目目标主要设置了绩效目标合理性及明确性指标，考察项目绩效目标的设置情况。
（2）过程类指标：主要从资金管理和实施管理两个方面进行考察。资金管理类指标中预算执行率、资金到位率主要考察项目资金的到位与使用情况，财务制度健全性、资金使用合规性主要考察资金使用的合法合规性。实施管理类指标通过工程备案规范性、监理流程规范性、工程验收规范性和工程变更程序规范性指标来考察项目审批、立项、实施、结算的全过程管理是否健全有效以及制度设计与执行是否科学合理。
（3）产出类指标：设置了产出数量、产出时效、产出质量和产出成本四个二级指标。计划完成率来考察项目产出的情况；完工及时性、验收及时性指标来考察项目产出目标完成是否及时；验收合格率、施工安全管理指标来考察项目产出结果的质量；通过审价核减率指标考察项目成本节约情况。
（4）效果类指标：设置了社会效益及持续影响力两个二级指标。通过受益群体满意度指标具体衡量项目实施后带来的效益；档案管理完备性和长效机制健全性指标考察项目的可持续发展性。
当然，我们应依据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）中明确的《项目支出绩效评价指标体系框架》，指导绩效评价工作开展。通过分析指标所指向的“效”类型，可以发现评价指标集中反映资金使用的效益性（Effectiveness）、经济性（Economy）、效率性 （Efficiency）的效果，简称“3E”。
我们也可以在“3E”基础上结合财政资金社会服务的属性，环境性（Environmental）、社会性（Ethic)指标，创新提出绩效评价“5E”模型（当然还有其他模型），并根据评价对象，建立对应的评价指标和评价标准。5E评价模型应用如下：

当然，各省市县等的指标根据各地的实际有所不同。如某市2021年指标框架：

五、绩效评价范围、步骤

绩效评价的主要内容是运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。绩效评价的过程就是将员工的收集工作绩效同要求其达到的工作绩效标准进行比对的过程。
组织依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价。
绩效评价所提供的信息有助于企业判断应当做出何种晋升或工资方面的决策。其次，它为企业管理者及其下属人员提供了一个机会，使大家能够坐下来对下属人员的工作行为进行一番审查。
重点项目绩效评价的主要内容包括：

由于项目绩效评价的周期较长，其主要步骤参考（某自治区）如下：

六、绩效评价注意事项

目前由于专业的绩效评价第三方机构太少，很多省、市、县用的机构大多都是本地的会计师事务所、工程咨询、成本核算、甚至资产评估管理等公司；由于绩效评价项目的金额较低，很多专业的大型管理咨询机构、咨询公司等进入较少。目前各地都在进一步拓展绩效评价广度,着重强化全过程跟踪监管,切实提高财政绩效评价工作质量,推动财政绩效评价工作提质增效。
各地要结合和尊重第三的评价意见，逐步推动项目全生命周期的评价，全闭环、全过程。
在具体实施过程中，要注意：
（1）完善各项配套制度。围绕《某某关于全面实施预算绩效管理的实施意见》,各地要结合工作开展需要,完善政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算等不同层面绩效管理办法,健全贯穿事前评估、目标管理、事中监控、事后评价以及结果应用全过程绩效配套制度,逐步建成“1 N”预算绩效管理制度体系,做到各领域各环节绩效管理有章可依、有规可循。
（2）构建绩效指标体系。各地在分行业、分领域、分层次的共性绩效指标体系和个性绩效指标体系的基础上,结合本区预算管理实际,由财政部门和主管部门进一步完善分部门整体、转移支付和项目支出三大类的指标体系,为全面深入开展预算绩效管理提供依据。
（3）做好绩效管理工作。各地一是做好事前绩效评估。主管部门对拟新出台重大政策和新增1000万元以上的预算项目,对延续性项目年度预算增幅达到30%或增加金额1000万元以上的项目,必须开展事前绩效评估,将绩效评估结果作为申报预算的必备要件。二是加强绩效运行监控。通过部门监控和财政监控相结合的方式实现绩效运行监控全覆盖,监控结果用于当年预算调整,并与下年预算安排挂钩。三是做牢事后绩效评价,主管部门每年组织对所有项目支出及部门(单位)整体支出开展自评,并选择部分单位和项目资金开展部门评价,会同财政部门对归口管理的所有转移支付资金开展绩效评价,并将评价报告报送财政部门。财政部门选择部分重大重点项目开展财政重点绩效评价。
（4）强化结果应用,压实主体责任。各地要将部门整体绩效评价和财政重点绩效评价结果及时反馈相关部门,部门对反馈结果落实相应的整改措施,并为下一步政策调整、改进管理和预算安排提供重要依据。

– END –

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