本文是2020年11月14日智能社会治理学术研讨会专家观点整理稿。发言人：莫于川，中国人民大学法学院教授
行政法也存在智能化的机遇与挑战问题，也有很多问题的困扰，我从三方面谈谈我的看法。
第一，从顶层文件对有关概念的使用来看，法律治理存在精细化发展趋势，这是我的观点。顶层文件在我们国家是有特殊含义的。智能技术是一系列要素构成的，它带来了智能革命，给我们带来了很多发展的新趋势和新空间。
十八大报告没有提到智能这个概念，5次提到智慧都是在政治智慧的含义上使用的。到了十九大报告，人工智能提到1次，智能化提到2次，智慧社会提到1次，它们都是在现代科技含义上使用的；报告中，单独提到智慧4次，都是在政治智慧含义上使用的。作为智慧社会的使用，写进顶层文件这是第一次，关键在于这是顶层文件。
2020年十九届五中全会意义非同小可，报告7次提到智能，而且是现代科技发展含义上使用的；3次提到智慧，都是结合能源、农业、广电的科技现代化含义上使用的；政治智慧含义上的智慧二字，1次也没有提及。从这些顶层文件看，我国经济管理与公共治理开始进入精细化的趋势。
我们国家改革开放40多年，我们行政法转型发展有三个趋势：集权型走向民主化，粗放型走向精细化，他山型走向中国化。其中有一个精细化发展趋势，现在已经呈现出来，否则不便理解各个部门法都遇到一些难处，而且在精细化方面有所突破，这是顺应了趋势。
第二，我们现在讨论的是行政执法的智能化问题。我们行政法工作者、学者也特别头疼，行政执法对全社会的影响是很大的。要注意法学概念与法律概念的异同和交叉，我们现在为何讨论行政执法，因为大家常对这个概念犯糊涂。现在最常用的行政执法，不是宏观的也不是微观的，主要是中观意义上的。在这个意义上使用行政执法，可谓是主流，可也带来非常多的问题，比如说它是否仅含刚性？还包括柔性行为么？它与行政立法、行政司法是何关系？都存在糊涂帐。
行政执法智能化对制度体系的运行和发展带来非常多的挑战和机遇。既是挑战也是机遇，处理好就是机遇，处理不好就是挑战失败。过去有些领导者的改革主张没有处理好，一直推不动，结果改革受挫甚至仕途终结。举个例子，传统的调查取证，一定要2个人在场，而且不采纳孤证，但智能化带来全新挑战，出现新的做法，但现行法律法规规章写得很清楚，一但发生案件，法官并不认可这个新做法。另外，非现场执法、执法自动化已成为常态和主流，其中如何体现重要的行政执法原则呢？例如如何体现刚柔并济的行政执法原则呢？再一个，允不允许采用高新技术，也即智能化设备技术，行政监管执法对此采取何种态度，这就是挑战。现在已有真实的案件发生。地震速报技术出现，就是利用时间差：地震波慢，电波快，利用这种时间差多给远方的人一点时间，就可能多存活几个人。争取到10秒，拯救一个人的生命，争取到20秒，拯救全家人的生命，争取到40秒，周围邻居的生命都得到拯救。地震速报技术和网络建设，民间机构发展快，官办机构发展慢，结果形成挑战了。企业或民非机构走到前面了，社会参与建设和治理了，这就打破了官办、官营的垄断，于是产生利益冲突和监管争议。少数地区的主管部门对此予以理解和支持，比如四川省人民政府和有关职能部门，但是更多的地方并不一定支持。传统执法有时产生利益纠葛带来的行政垄断性难以克服突破。这是真实的案件，高新技术运用对常规的理念、制度、机制都带来挑战。
以下是智能化视域中中国特色行政执法制度革新发展若干任务。行政法学作为一个法学领域，按照行政过程论，有原则、主体、行为、依据、程序、监督、救济。不这样写，人家会质疑你不是学法律的，不是法学文章，不予以通过，所以很尴尬。于是我按照这个经典固话思路，向大家报告一些情况：
第一，如何体现行政执法的原则体系。智能化以后，一定要反思，比如，教育和处罚相结合的原则已经形成社会共识，如何在智能化行政执法中体现此原则。在智能化情况下，又怎么来体现一事不二罚？今天限行，你从北京到天津，一路狂奔超速违规，这算一个违法行为还是几个违法行为？还有效率问题，智能化提高效率的同时也必然带来行政执法质量问题，质量和效率常常是对立冲突的。这次新冠疫情发生后，那么多紧急执法，上述原则怎么体现？关键是要以人为本。
第二，智能化还带来机构改革。特别是新建制下，很多是共同主体、复合主体、多元依据（不仅依法还要依规）、共享平台。谁当被告？谁承担责任？又行使权力又不当被告的问题怎么解决？
第三．行政执法人员科技素养和能力如何提升？这也是很大的问题。如果你没有科技素养，根本不能完整深刻地理解许多问题。
第四，智能化如何积极影响行政执法程序制度的公开、简易、听证、全过程记录？这都是智能化带来的极大挑战，规范化运作真是不容易。再如，中央人民政府一直强推的行政执法三项制度改革，对此怎么评估？如果没有一个很好的评价，这些制度不能实现目标，一定会带来负面东西。
第五，关于裁定基准，现在一些地方、部门用偏了。定量化或者说精细化是发展趋势。有人说，有了立法怎么还搞裁定基准？现在对此是不同的认识。还有案件大数据分析，大数据分析是干什么用的？只是要去管控别人么？如果方向错了、立场错了，很可能法律规范越多、管控手段越多，距离法治目标越远；法律规范使用越多、管控手段越多，老百姓越受苦越受伤。
第六，关于执法依据的问题。是否只有硬法，还有没有软法？是否只有实体法、程序法，还有没有条理法？是否只有笼统法律规范，还有没有具体执法标准（例如裁量基准）？。作为非立法主体制定的行为规则的软法算不算法呢？法律法规规章文本的第一章总则里面包含的立法目的、立法精神、法律原则等条理法算不算法呢？这些都存在糊涂认识和未知领域，公务人员如果头脑不清楚，行政执法过程当中非常容易犯糊涂。能不能跟民法典一样，行政法学界推出行政法典？有完全不同的两种意见。行政法典不能像民法典那样做，民法典只有1260条，如果搞类似的行政法典，至少5千条，甚至上万条，而且随时变化，不够稳定，它是行政执法的依据。最后是监督与救济，智能化带来便利，但行政执法主体做全天候监控，监管效果好了，但是也带来侵权风险。
最后，还是要强调树立新的法治观。第一位的法治观是以人为本、尊重人格、保障人权的现代依法行政、政府治理观念。这是第一位的，它属于形而上，最终决定了形而中和形而下的走向。还是那句话，如果方向错了，投入越多，老百姓更受苦，最后政府形象也不能很好维护。形象是次要的，最主要的是人民群众利益易于受到更大伤害。
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