“土地身份证”开启新一轮农地改革

　　以土地确权颁证为基础，“三权分置”为指导，激发农村土地资源配置的新活力。C5n

　　文/《瞭望》新闻周刊记者徐金鹏娄辰C5n

　　“有了土地身份证，上面盖着区政府的大印，以后就不是谁随随便便就能动的了。”梁兴宽是淄博市淄川区岭子镇下店村村民，他说，自从拿到《农村土地承包经营权证》，再踏进自家的玉米地，那种发自内心的踏实、放心，“从来没有过”。C5n

　　正在全国范围内进行的承包地“确权登记颁证”工作，通过给农民颁发独一无二的“土地身份证”，让每户农民都与一块块空间地理位置明确的土地联系起来，解决了长期以来土地权属不清的问题。C5n

　　2009年开始，从在村组搞试点，然后整乡整镇试点，又到整县、整省试点，土地确权登记颁证由点到面、平稳推进。据农业部通报，全国先后有2215个县(市、区、旗)开展了试点工作，涉及30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。C5n

　　山东是全国第一批整省试点省份之一，2013年开始着手，计划到今年底基本完成。记者近期深入山东多个县市区采访发现，“土地身份证”这个不起眼的“小本本”，意义非凡。C5n

　　以此为依托，以“三权分置”为精髓的新一轮农村土地制度改革，开始落向实处。C5n

　　土地承包权空前强化C5n

　　从梁兴宽家的《农村土地承包经营权证》上可以看到，两块耕地的面积、“四至”标注得清清楚楚。附带的地块平面图，直观地看出这两块地的空间地理位置。C5n

　　上世纪70年代末，全国范围内以“分田到户”为主要内容的土地产权制度改革陆续展开。虽然法律、政策一再要求稳定承包关系，但现实中“三年一小调、五年一大调、换届必重调”的现象普遍存在。C5n

　　在很多农民看来，这次土地确权颁证，是国家给的一颗“定心丸”。记者从多户农民的“土地身份证”上看到这样的表述：国家保护承包方的土地承包、经营权，任何组织和个人不得侵犯;承包期内，不得违法调整、收回承包地。C5n

　　曾多年参与山东省委一号文件制定工作的山东省委农工办原副主任刘同理说，有的村干部频繁调整土地，实际上调整的是承包关系，即承包权。这次确权颁证，“对每一块四至清楚的土地，都在物理上、地理上明确给了承包农户，并重申‘不得调整、收回’，这就使农民对土地的承包权得到了空前强化。”C5n

　　德州市平原县张华镇小张村村民吴登连告诉记者，他家有一块地高低不平，耕种、浇水都非常麻烦。为什么不平整一下呢?“村里隔不了几年就调一次地，万一我今年花钱平整了，明年调地咋办?这块地可能就不是我的了，我的投入岂不是白费了?”C5n

　　土地确权之后，吴登连去年专门花了2000多元钱，请推土机把那块让他“别扭了很多年”的地给推平了。他说：“这块地归我以后不会变了，现在花点钱，用不了几年就能赚回来!”C5n

　　一些农民还开始反思过去那种掠夺式的耕种方式。菏泽市巨野县太平镇河王庄村村民王学组说，十几年没有深松过地了，现在板结得比较厉害，既然以后土地稳定了，肯定要定期深松，对提高地力很有好处。C5n

　　土地经营权市场化开闸C5n

　　土地是我国农民最大宗、最值钱的财产，但是由于交易、抵押等权能不完整，除了种植产出之外，几乎无法给农民带来任何财产性收入，也制约了土地资源发挥更大的效率。C5n

　　齐鲁农村产权交易中心是山东省省级综合性农村产权交易机构，打开它的网站，可以看到多宗农村产权成功交易的记录。最近的一则是，潍坊市寒亭区高里街道高家朱马村村民陈安军，将30亩耕地流转给了个人韩永涛，流转期限是10年，流转价格为每年每亩600元。C5n

　　刘同理说，在中国农村土地产权“三权分置”的最新制度设计中，过去统称的“承包经营权”，细分为承包权和经营权。承包权归农户，且“长久不变”，不得交易、抵押。经营权最初也归承包农户，但可以流转、交易、担保、抵押、入股等。C5n

　　交易中心总裁李英华告诉记者，过去因为承包权和经营权的捆绑，土地流转过程中经常让双方都感到为难：转出方担心失地风险，转入方担心投资白费。这次土地确权颁证，用发证形式把C5n

　　土地的各项权利进行了明确，土地入市交易(流转)就有了“通行证”。C5n

　　平邑县楼山沟村村民黄友朋有5亩承包地不想自己种，同村的表亲想流转过去种烟叶。一方怕流转时间长了出变故，地收不回来，另一方嫌流转时间短了“没意思”。因为承包年限没谈拢，地不仅没流转成，两家还闹了别扭。C5n

　　这次确权之后，黄友朋主动找到表亲，表示流转多少年都行。他说：“有了证之后，流转多少年我都不怕，转给他的只是经营权，承包权说到根上还是我的。”C5n

　　随着土地确权颁证工作的推进，中国农民对于土地流转的担忧正在消解。据农业部的统计，截至去年底，全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。C5n

　　土地使用权的市场化，有效提升了资源的配置效率。范学德是泰安市东平县新湖镇范洼村的水面养殖大户，2008年从村里承包了65亩鱼塘，由于去年养殖的黄河大鲤鱼经济效益低，就萌生了把剩余两年的承包权转让的念头。C5n

　　东平县农村综合产权交易所揭牌当天，范学德以6.5万元的价格将鱼塘成功转包给同村村民范思东用于养殖效益更高的锦鲤。C5n

　　伴随着交易规模的扩大，市场“价格发现”的作用开始凸显。记者从齐鲁农村产权交易中心了解到，由于公开竞价方式的使用，土地流转费普遍在800–1200元/亩，而农户之间自发流转的土地，由于信息不对称，价格多在每亩七八百元。C5n

　　土地经营权资本化开闸C5n

　　资金短缺一直是制约我国农村发展的瓶颈。最近，国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》正式发布，鼓励试点地区开展土地经营权抵押贷款业务。C5n

　　在国务院出台指导意见之前，各级各地一直希望以农村土地的使用权作抵押进行融资，打通农村资源与金融资本的联系通道，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，为农村发展注入急需的金融血液。C5n

　　例如，2010年，人民银行、银监会、证监会、保监会联合发出指导意见，要求在全国范围内探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。重庆、山东、广东等地跟进较为积极。2013年2月，银监会又发文支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权抵(质)押贷款业务。此外，各省、市、县级出台的地方性政策，更是数不胜数。C5n

　　但是，尽管一直在推，这一工作并未取得实质性突破。C5n

　　齐鲁农村产权交易中心风险控制部负责人解延春说，在这一轮土地确权颁证之前，大量土地没有合法的凭据，这样就不能用于抵押，银行不会认可;还有的土地存在权属纠纷，也不能用于抵押。C5n

　　淄博市淄川区农商行业务部经理韩斐说，农村土地经营权抵押贷款，一旦出现贷款人无力偿还，银行如何对抵押物进行处置、变现，一直是难以解决的问题。“要么是土地押在手中成为包袱，要么只能再转让给其他专业单位经营。”土地确权颁证的大规模推进，以及土地经营权交易市场的形成，有效破解了这个难题。C5n

　　滕州市西岗镇半阁村村民宋致帅前几年流转了580亩土地，创办了一个粮食种植专业合作社。尽管经营效益很好，但扩大经营规模很难，主要是缺钱。2014年，得益于滕州市探索土地经营权抵押贷款，宋致帅利用流转土地的经营权，从当地农商行拿到50万元贷款，成功跨过资金“坎”。他说，现在合作社又流转了附近村庄的近千亩土地，每年种粮收入20多万元。C5n

　　山东省委农工办主任王泽厚说，山东是人民银行确定的土地经营权抵押贷款整省试点省。截至2014年底，山东已有97个县(市、区)开展了这项业务，基本实现了农村土地经营权的资本化。C5n

　　划清政府与市场边界C5n

　　是下一步的关键C5n

　　在土地经营权交易、抵押过程中，各地碰到了一些现实问题。C5n

　　淄川区农业局局长战振庆说，不论是交易还是抵押，之前都要先做评估。然而，他们找遍了整个淄博市，也没有找到能够做这种业务的专业公司。C5n

　　无奈之下，淄川区进行了变通。他们从农业、林业、畜牧等部门抽调了一些专家，临时组成“土地经营权价值评估专家组”，对抵押贷款的土地进行价值估算。C5n

　　“这只能算权宜之计，不可能长久。这些专家都是公职人员，总不能让他们一直做应该由市场做的事情，最终还得交给专业评估公司来做。”战振庆说。C5n

　　记者采访了解到，做土地经营权抵押贷款，银行希望能有担保和保险机构的介入，帮助他们分担风险。但如此一来，贷款方的融资成本会明显上升。C5n

　　例如，银行贷款利率一般是在同期基准利率的基础上上浮20%–30%，担保机构收取2%–3%的担保费，保险机构收取2%左右的保费，再加上1%左右的评估费。按最新一年期贷款4.6%的基准利率，最终综合融资成本超过了10%。这对农户或合作社来说，很难承受。C5n

　　在土地经营权的交易环节，除了同样面临中介组织欠缺的困难之外，还面临政府与市场边界不清的问题。C5n

　　齐鲁农村产权交易中心性质是企业法人，但在区县级建立分公司时，大多是在经管部门加挂一块牌子，部分具体业务也由经管干部操办。很多地方的经管站和交易所实际上是“一套人马、两块牌子”。C5n

　　李英华说，农村产权交易包括资产评估、交易信息发布、价格发现、组织产权交易、签约、交付、执行等多个环节，这个链条应主要由市场机制来主导。为保证这个交易链条的完整和顺畅，政府应建立严格的保障制度，例如政策法律支撑、产权确权登记、产权核实变更登记、纠纷处理和仲裁等等。但从长期来看，政府与市场的边界应该划清，不然仍将面临“二次改革”问题。□C5n