一、问题意识与研究进路

近些年来, 乡镇干部的经济收入、社会地位和权威等发生了较为深刻的变化, 乡镇干部越来越难以实现良好的“印象管理”, 越来越成为国家“不争气”的基层工作人员, 成为村民眼中的“恶人”。这些变化引起了学界较为广泛的关注, 研究主要包括以下几个方面:

一是乡镇干部的形象。在农村社会、媒体, 甚至有些领导干部眼中, 乡镇干部是农村问题的制造者, 总是念歪上面的政策;瞎指挥, 没有经济效益, 欠一屁股债;挥霍浪费, 加重农民负担;工作方式粗暴, 引发社会矛盾1。国家和有些学者常常将乡镇干部视为“包袱”, 几乎每次乡镇改革, 都是把乡镇干部视为被动的改革对象, 大有要将他们抛弃的架式。但是超过50%的受调查者 (干部、群众与网民) 认为当前基层干部形象普遍被误读, 并且东中西部地区基层干部污名化程度呈递增态势。

二是乡镇干部的生活与工作状态。就收入而言, 对比县域的生活成本和社会总体收入水平, 乡镇干部的收入是偏低的。就工作而言, 晋升空间少、发展压力大、焦虑情绪重、干群互信缺乏;乡镇干部队伍普遍存在工作倦怠现象, 呈现出慢、散、混、浮、懒、庸、怨、俗等症状;群众工作难做, 乡镇干部积极性不高, 很难创新方式方法, 也很难拓展机制平台。

三是乡镇干部的行为特征。首先, 当下乡镇干部在处理权与责、行与政的冲突时, 要将来自行政上级的权威与乡土社会的规则相结合, 仍未摆脱“行政吸纳政治”的现实。这种乡土性和官僚性相互交融的现实就在微观情境中型塑了乡镇干部“正式权力的非正式运作”的总体性特征。其次, 乡镇干部通过有选择地做事、既依赖又软性反抗、权宜地运用权力与村民进行互动、在组织上营造一套积极和高效的体系, 甚至机关文化, 在夹缝中寻求扩大自主性空间。再次, 随着乡镇驻村制向科层化演变, 乡镇干部也从具有乡土气息的农村干部逐渐演变为远离村庄与村民日常生活的现代公务员, 乡镇干部行为越来越表现为决策目标的短期性, 决策过程的随意性, 执行过程的表面性, 执行手段的粗暴性和生活方式的腐化性。最后, 县乡领导干部之间因“地位相近”和共同习性形成了战略性群体, 形成了集体认同意识, 来驾驭地方决策及其执行, 从而可以统一县乡的意志与行动, 完成繁多的发展任务, 缓解沉重的发展压力。

四是乡镇干部与农村问题的关联性。农村基层工作千头万绪, 乡镇干部处在国家和农民中间, 对上顶不住, 对下管不住, 两头为难, 常常是接到了上面的任务, 但没有回应下面的配套手段, 特别是事权财权不相称13, 给乡镇干部的工作预设了陷阱。所以, 乡镇干部抱怨农村工作难做, 不是主观上怕苦、怕累、懒惰, 而是从国情到乡情的现实条件决定了很难有奏效的灵丹妙药。因此, 当前农村问题是我国经济社会发展进入新阶段的一种必然反应, 而不是乡镇干部有意为之。

上述研究, 从乡镇干部的形象、生活工作状态、行为特征方面揭示了当前乡镇干部的真实生态, 并从当前国家和社会发展的特定时期来理解乡镇干部与农村问题的关联性。应该说这些研究在一定程度上抓住了乡镇干部的特点, 比较正确地分析了乡镇干部的处境及其原因, 但是没有更为立体地展示乡镇干部的形象, 也没有更为深刻地揭示乡镇干部处于怎样的历史性逻辑之中。在现有研究基础之上, 还可追问:当前乡镇干部到底处于怎样的困境之中?这些困境背后存在怎样的结构性原因?这些困境应该如何破解?在当前语境中应该如何理解乡镇干部的前途?本论文将对这些问题做出尝试性回答。

本文所运用的资料源于笔者与夏柱智博士后、冯川博士, 于2016年3月28到4月12日在河南W县K镇的田野调查。调查期间与乡镇干部同吃同住, 每天上午和下午访谈或观察乡镇干部工作, 晚上讨论。在田野调查中, 把握了乡镇干部的微观状况, 深刻感知乡镇干部所处县域和国家的结构性环境, 形成了有“质感”的经验。本论文即是建基于对W县乡镇干部的真实生态及其背后的种种结构的立体式感悟之上。河南W县有28.3万人, 2015年财政收入10亿元, 经济社会居所在地级市中等偏上水平, 下辖8个乡镇和1个工贸区, 共有乡镇干部586名, 其中正科级干部16名, 副科级干部72名, 一般干部498名。K镇有1.5万余人, 镇委镇政府有64名机关干部 (男性41人, 女性23人) , 其中中共党员51名;30岁以下4人, 31-35岁17人, 36-40岁17人, 41-45岁14人, 46-50岁11人, 50岁以上1人;县级组织部门认可的正科级干部2人, 副科级干部9人, 行政公务员14人, 事业干部16人, 事业工人23人 (包括两名行政工勤) ;绝大部分都出生于农民家庭。

二、乡镇干部陷落的六重困境

乡镇作为国家最低一级政权, 处于上情下达和下情上达的关键位置, 是桥接国家与农民的纽带。“上面千条线, 下面一口针”, 乡镇是条块关系中最低一级的块。K镇薛书记说, W县就有122家单位与K镇对接, 有工作关系往来。李镇长说, 其中30多个局委办经常要给乡镇安排工作。如果没有乡镇这个块, 各条条在农村的各项工作就无法落实。也就是说“针缺线就散”, 条条并不具备独立治理乡村的能力与经验。“基础不牢, 地动山摇”, 乡镇在筑牢国家基础方面具有特别重要的作用, 正是有了乡镇干部的创造性工作, 才可以使农村保持稳定, 才可以维护国家的稳定。可以说, 勤恳工作的乡镇干部确是我国现代转型的一种稳定器。乡镇干部的工作如此重要, 但是乡镇干部的处境却有些令人担忧, 乡镇干部的工作生活确实陷入了种种困境:

首先, 工资和休假待遇低。在K镇乡镇干部中, 镇委书记的工资最高, 每月实发3390元, 最低的实发1577元, 大多数干部工资都集中于2000元至3000元的区间内, 在W县范围内, 乡镇干部的工资属于中等偏上一点的收入水平。在工作时间上, 乡镇干部常常是“白加黑, 五加二”。K镇机关全体干部职工每四天就有一次值晚班, 在“全年信访, 半年防火”和经常在周五接到工作安排的态势下, 双休日随时可能会加班。因此乡镇干部很难与家人一起过一个正常而温馨的夜晚或双休日。在调查中, 一位干部告诉我们, 他儿子曾对他说, 爸, 你怎么天天那么忙, 你要是再不陪我的话, 我都长大了。可见, 乡镇干部的休假待遇实在是无法得到保证。

其次, 晋升机会稀缺。K镇现有机关干部64人, 除去11名正副科级干部, 还有53名一般乡镇干部。但是10年内从K镇机关干部中仅提拔了4名副科级干部。针对于每位一般干部, 10年内的提拔机会是7.5%, 这种机会已经是相当稀缺了。但就是这种稀缺的机会也并不会平均分配到每位乡镇干部身上, 因为关系提拔、人情提拔、数字 (GDP) 提拔等非合理性提拔会占了很大一部分比例。近期, W县一位因敢于担当获得提拔的干部, 常常会有人问他是怎么认识县委书记的。他说, 除了开会外, 自己与县委书记根本就没有任何联系。但是问者大多怀疑地说, 不可能。这个故事说明, 大家从生活中习得的经验认识是, 与县委书记或县主要领导套上关系是乡镇干部获得提拔的必要条件。而能够与县主要领导套上关系的, 在K镇64名干部中, 实在是没有几个人, 因此以往绝大多数乡镇干部根本就没有晋升的机会。

再次, 权责不对等。当前“权力无限小, 责任无限大”已经成为理解乡镇权力与责任关系的常识。既然是常识, 就说明这是一个长期固定的存在。权力无限小, 主要是指缺少决策权、执法权;责任无限大, 是指出了事或完不成任务要通报批评、罚款、谈话、警告、否定所有工作业绩、降低级别待遇、撤职查办、甚至进监狱等。这些责任后果, 摊上哪一件, 对于乡镇干部个体来说都是一个沉重的打击。一位普通干部说, 我们没有执法权, 但辖区出现的所有问题我们都要负责, 综治、安全、消防, 出现任何问题我们都要负责。分管安全的副镇长说, 《安全生产法》明确规定, 乡镇做好法律法规的宣传, 做好日常安全隐患排查, 配合执法人员搞好执法活动。但是属地管理原则, 不管你乡镇有没有执法权, 出了事就要追究你的责任。乡镇没有执法权, 没有执法权就没有处罚权, 到企业检查、安排工作, 让他买器材、培训, 他不愿意, 只能苦口婆心地不停劝说。所站有执法权, 但是现在都垂直上挂了, 不受乡镇领导, 发现问题再给所站通知, 抓紧时间依法依规去处置。但是县安监局, 业务主管部门, 却又经常给我们施加压力, 打督导电话。乡镇干部的这些表述肯定不是凭空杜撰, 权责不对等, 无法迅速及时处理安全事故, 只能上报相关执法部门, 但一来二去就会拖延时间, 再加上有时候信息不对称在处理时无法准确定性拿出处理措施, 但出了事, 全部责任都由乡镇干部来负。他们真有一种切肤之痛啊。安全工作是这样, 其他工作也大致如此。

第四, 形象不断矮化。历史地看, 改革开放以后乡镇干部经历了由令人羡慕到质疑到污名化的过程。在八九十年代, 乡镇干部是很受人尊敬的, 只要提到谁谁是乡镇干部, 大家都非常羡慕, 有时还有点害怕的感觉, 乡镇干部也感觉很傲骄, 感觉很牛气。但是到2000年前后, 乡镇干部开始受到社会的质疑, 人们怀疑乡镇干部做的事情是否正确或正当, 乡镇干部也感觉工作越来越不好做, 有疲于应付的感觉。而到近些年来, 乡镇干部已经成为一个“恶”的符号, 农村社会上甚至还流传着“中央是恩人, 省里是亲人, 县里是好人, 乡里是恶人”的说法。农民都说, 国家的政策是好的, 就是下面的乡镇干部把经念歪了。一些媒体和其他职业的人群对乡镇干部的所作所为也开始有些老不信的味道。K镇有位普通干部在城市公司上班的同学曾对他说, 你们乡镇干部尽做些坏事。好像乡镇干部, 个个都是黄世仁, 专门想着法儿欺负百姓, 鱼肉百姓, 往自己口袋里装利益。

第五, 忽略了家庭和亲人。因为长期“白加黑”、“五加二”的运转, 并且大多数乡镇干部都将家安在县城, 所以乡镇干部与家人相聚在时空上就有些阻隔。K镇薛书记说, 以前在县上工作, 隔几天就去看望老母亲, 老母亲已经81岁了, 也没有几天活头了, 但自从到乡镇工作, 只能一个月去看望一次, 每次走的时候, 老母亲都会送到楼梯口, 看着我离开, 久久不愿进屋。我心里很难受, 只好自我宽慰, 母亲也需要精神安慰, 而我努力做好工作, 就是对她的精神安慰了。一位普通干部说, 每年大年三十乡镇干部都要上山防火, 直到万家灯火时, 才能下山, 常常是一边往山下冲, 一边接到爱人的电话说, 到哪里了, 饺子已经下锅了啊。还有一位干部说他孩子的老师告诉他, 班里成绩差习惯差的, 都是乡镇干部的孩子。将所有这些聚焦起来, 乡镇干部对父母、对孩子、对爱人还真有欠缺感, 无法过完整的家庭生活已是一种常态, 而W县可是连农民都不愿跑到远方去打工而要留在家里过完整家庭生活的, 可见乡镇干部的家庭生活确实比较糟糕。

最后, 缺乏成就感与存在感。乡镇干部普遍缺乏成就感, 他们说, 常常忙忙碌碌一个月下来, 一反思, 我干了什么?说不上来。而现在的乡镇干部很多都是科班出身, 都是从大专院校毕业的知识分子, 有时与其他岗位上的同学相聚, 别人说自己做了什么事, 而自己却具体说不出来做了什么事时, 就更加没有成就感了。县委组织部部长说, 以前他在市里工作, 发现基层干部常常作假, 总有种恨铁不成钢的感觉, 为什么就一定要作假呢?后来到县里工作, 调查后发现他们在疲于应付, 做了很多违心的没有价值的事情。正因为没有成就感, 没有价值感, 就会问自己做这份工作是干什么的, 有什么意义, 为什么要做, 最后就会怀疑自己的存在感, 甚至不知道“我是谁”了。

三、乡镇干部陷入六重困境的结构性因素

乡镇干部为什么会落入这六重困境之中呢?显然, 这并非乡镇干部的主观意愿, 他们也想拿着高工资、正常休假, 做到一定年限有机会晋升, 工作中有责任也有权利, 能够与家人过完整的有人情味的日常生活, 走出去受人尊敬、有面子, 工作特别有意义。但要达到这样的理想境界, 短期内可能无法实现了。因为乡镇干部掉入的六重困境, 背后有太多的结构性因素, 这些因素并非一时一地, 也非一人一事, 就可以改变的。下面来具体分析一下, 每重困境背后存在的结构性原因。

关于乡镇干部工资待遇低的问题, W县乡镇干部工资偏低, 这是由全国和W县两个经济发展状况和当前的发展任务所决定的。首先, 就全国经济发展而言, 存在一个如何分蛋糕的问题。2015年我国GDP达到67.67万亿元, 世界排名第二, 仅次于美国, 但人均GDP为5.2万元, 约合8016美元, 与欧美日本等发达国家3.7万美元以上的水平相比还有很大差距。这说明我国经济发展增长量虽然很大, 但与发达国家还有很大差距, 这种差距是因发展结构与发展方式的不同造成的。如果中国仍然按照制造式发展路径走下去, 就不可能赶上美日德英等发达资本主义国家。如果要想与他们并驾齐驱, 就要与他们一样走创造式发展路径, 把握核心技术的主动权, 最后才能真正进入发达国家行列。在当前从中国制造向中国创造转型的过程中, 做大的蛋糕就不能全部分掉, 必须留下一部分资助中国创造的起步与腾飞。乡镇干部能够分多大蛋糕也会受限于这个大的发展环境。其次, 乡镇干部的工资常常是县财政直达, 所以与县域经济发展直接相关。从全市来看W县经济发展是相对领先的, 乡镇干部的工资也比其他几个县市区要高, 走出去, 别人都很羡慕。但是县委书记说, 去年全县公职人员的工资人均涨了300元后, 财政上的钱就发得差不多了, 不能再涨了, 不然就没有钱用来发展了。是啊, 县域内也要考虑分蛋糕与发展之间的均衡关系。不过总的来说, 县域经济越发达, 乡镇干部的工资也就越高。这也是广东、浙江、江苏等发达省份乡镇干部工资要比W县高很多的秘密。至于乡镇干部普遍反映晚上值班与节假日加班的问题, 这个主要是因为当前W县乃至全国都处于快速发展期, 快速发展必然会产生大量的矛盾, 各种矛盾会并发叠加, 一重矛盾还没有来得及处理好, 另一重矛盾又冲上来了, 乡镇干部可以放假, 但利益矛盾却不能放假, 说爆发就爆发了, 而当前农村的利益矛盾问题离开了乡镇干部根本就无法解决, 所以乡镇干部的值晚班和节假日加班就成为了普遍现象。

关于晋升机会稀缺的问题, 除了上面提到的, 关系提拔、人情提拔和数字提拔等不合理的规则所诱致, 还有就是国家管理的科层制结构的限制。现代国家的管理体制大多是科层制, 是社会飞速发展、社会分工越来越细、组织规模不断扩大的结果。科层制是权力依职能与职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系。科层制的管理人员结构呈金字塔结构, 职位、职数越往上越少。就W县来看, 只有县委、县政府、县人大和县政协等主要领导人是正处级干部, 副处级也就是这四大家的其他班子成员, 全县有几百名科级干部都想晋升副处级干部;有好几百甚至上千名副科级干部都想晋升科级干部;普通干部晋升副科级干部比例则更小了。所以晋升机会稀缺本身就是常态, 而不是乡镇干部的什么问题, 如果将其当成一个问题来分析, 势必会诱发乡镇干部更多的不满。如果只是从乡镇干部晋升来考虑增加其工作的积极性, 就无法达致目标。

关于权责不对等问题, 上面述及乡镇只有做事的责任, 缺少决策权、执法权, 这一方面是因为前几年机构改革, 将七站八所上挂了, 收归县各对应局委办管理, 乡镇就只剩下一个机关, 和各村两委一起做事情。还有另一重原因是国家正处于快速发展期, 各地的发展状况相当不均衡, 各地的社会基础也差异巨大, 一刀切的政策制度很难在全国各地同等适用。同时, 因为发展太快, 各条块又喜欢追求创新搞政绩, 这些创新可能本身就不符合实际, 但是上面的条块却不管这些创新是成功还是失败, 并且很快又弄出新的创新, 最终搞得是一重失败的创新遮盖了另一重失败的创新成为了成功的经验。但条块只是命令乡镇这样做那样做, 出了事就将责任推脱在乡镇头上。这种状况就容易滋生官僚主义和形式主义, 就使乡镇的工作更容易脱离群众利益, 也更容易脱离实际, 因此乡镇也要负更加不切实际的责任。

关于乡镇干部形象不断矮化的问题, 这有一个历史过程, 八九十年代, 乡镇组织收皇粮, 也要组织提供水利等基础设施, 并且很多事情安排村级组织去做, 乡镇干部直面老百姓的时间并不多, 乡镇干部对于普通老百姓而言, 似乎还是一种遥远的神秘的存在, 所以大家都很羡慕。到了2000年左右, 村级组织越来越难收取农业税费, 乡村开始结成利益共同体 (贺雪峰, 2003) 联合行动来收取税费, 这样老百姓渐渐认为是乡镇干部与村干部在一起欺负老百姓。到取消农业税费后, 乡村不再有收取农业税费的任务了, 并且常常将资源向下分配, 应该说乡镇干部形象可以借此好转。但是国家的快速发展, 基础设施建设、城镇化建设、现代农业的发展和美丽乡村建设, 都与农村直接相关, 都直接涉及群众分享改革发展成果的问题, 而在向农民分配这些利益时, 有时候是有些不公平不公正, 有时候是一些农民无理上访闹访以寻求更多利益, 也有时候是工作本身脱离了群众的利益需求, 工作方式不合情也不合理。虽然这些可能都只是少数, 但是其扩散效应却非常强, 乡镇干部在老百姓的口碑中就越来越差, 最终以“恶”闻名。乡镇干部工作脱离实际一方面是上面的政策文件脱离了实际, 另一方面处于压力型体制之中乡镇干部常常两只眼睛都往上看, 重服务上级, 轻服务百姓, 以致乡镇一级也产生了官僚主义和形式主义, 最终是害苦了百姓, 弄坏了自己。

关于忽略了家庭和亲人问题, 是古亦有之的问题。虽然古语有“父母在, 不远游”的传统, 但在忠孝难以两全时, 总是偏向于先为国, 再为家, 舍小家顾大家。这已经成为了一种传统, 是深明大义所在。当前的乡镇干部虽然没有那些舍家为国的历史人物的巨大英雄气概, 但是他们在本乡镇来说, 绝对算得上是精英, 只要国家需要他们为本地的发展做出牺牲而忽略家庭和亲人时, 他们舍小家顾大家的情怀即使淹没于种种污名之中, 也一样是高尚的存在。因为国家快速发展, 需要他们做出牺牲的时间太多了, 以致常常不能尽孝, 不能过完整的家庭生活, 成为了乡镇干部生活的一种常态。并且只要国家仍然处于快速发展期, 乡镇干部就很难在国与家之间找到平衡, 就仍然要舍家为国, 这种常态就很难改变。

关于缺乏成就感与存在感的问题, 上面的五重困境是乡镇干部缺乏成就感与存在感的结构性因素, 此外还有乡镇干部自身的意识结构与现实发展不相符的问题, 就是乡镇工作人员多数把自己当干部、当领导, 而没有将自己当公仆, 但是乡镇工作性质越来越需要乡镇工作者将自己当仆人。乡镇作为最低一级政权, 有三重职能, 即统治、管理与服务的职能。统治是对破坏社会主义建设的敌对分子和危害人民生命财产安全的犯罪分子的专政, 处于和平建设时期, 这种专政的事务很少, 即使有也多由公安机关执行, 乡镇政府基本不用操心。乡镇要做的是管理与服务, 当前的农村管理主要是维护农村良好的社会秩序, 或者将无序建构得有序;而服务就是要为农民提供公共产品, 就是要解决农民的燃眉之急, 就是不断简化农民的办事程序。管理和服务, 特别在当前资源不断输入农村的新阶段, 服务职能越来越重要, 就要求乡镇干部要将自己更多地定位于公仆, 定位于服务者。但是恰恰相反的是, 即使经过了很长时间服务型政府建设, 许多乡镇干部还是将自己定位于领导, 定位于执行权力的人。所以, 他们做的服务工作越多, 就越没有成就感和存在感。

四、河南W县破解乡镇干部六重困境的实践

当前乡镇干部陷落的六重困境, 层层困境都有不同的结构性原因。乡镇干部要想改变命运, 改变前途, 就得破解这些层层困境, 就得从造成困境的结构性原因着手化解这些困境。但是中国太庞大了, 中国的发展具有非均衡性, 东中西、南中北都有很大差距, 经济社会基础存在很大不同。并且现阶段中国又处于快速发展的转型期, 很多物事还来不及形成稳态结构, 就不得不随着发展的潮流推陈出新了。常常一刀切的政策制度在一些地方可能是化解矛盾助推发展的内燃机, 但在另一些地方却可能会成为制造矛盾的罪魁祸首。也就是说, 要想从国家政策制度层面拿出一揽子计划来破解制约乡镇干部前途的六重困境, 在目前阶段没有太大可能性。不过, 从县域层面到是可以做些改良性的功课。河南W县在破解这六重困境方面就做了一些尝试, 取得了一些实效。

首先, 提高工资休假待遇。W县, 开车二十分钟到所在地级市, 一个小时到省会城市, 招商引资地理优势比较明显。并且, 近几年W县走“景城融合” (一个五A级风景区与W县城) 的发展思路, 加大招商力度, 有针对性地提升招商引资质量, 以创新的思维提高招商引资工作成效, 入驻企业比较多, 经济发展比较快。2015年W县财政收入达到10个亿, 县域经济发展在所在地级市的六个县级市县区中是相当不错的, 因此W县的乡镇干部的工资也是六个市县区中最高的。W县已内部规定, 乡镇干部中的女同志不用值晚班, 所有乡镇干部节假日加班可以调休, 人性化地增加休假待遇, 特别是女同志不值晚班是对乡镇干部过好家庭生活的重要考虑。

其次, 改变晋升途径与内容。W县无法改变科层制中不同级别的职数安排, 但是县委书记明确表示, 凡是找人来说情者, 凡是想靠关系晋升的, 都不提拔, 有限晋升机会要向基层倾斜、向边远地区倾斜、向敢于担当者倾斜, 并且不再以GDP为唯一衡量标准。这些做法改变了依据关系、人情等提拔的潜规则, 也改变了过去依靠GDP发展数字提拔的明规则, 给真正愿意做事、善于做实事和敢于担当的乡镇干部更多机会。特别是重视提拔工作中敢于担当人物。K镇的一名副镇长就是因为所包村庄群众到县政府门口扯横幅无理取闹, 他敢于站出来扯掉横幅, 劝回村民, 并妥善化解矛盾, 而被评选上敢于担当人物, 不久就提拔为K镇副镇长。对于涌现出来的敢于担当人物, 即使一时不能得到提拔, 也被列为提拔后备人选。同时, W县也具体规定在一个职务级别工作达到一定年限而得不到提拔机会的, 可以享受上一级别职务的工资待遇。这些做法在一定程度上缓解了乡镇干部晋升机会稀缺与不公正的问题。

再次, 减轻无权或少权的责任。W县大力破除官僚主义和形式主义, 不断精简会议。在调研时, 笔者参加了一个县乡村三级五六百人的“2016年第一季度解决难题隐患和建议工作会议”。县委书记说, 这个半天的会议是将六个重要会议一起召开, 这样做就是要将干部的精力从繁杂的会议中解放出来, 多谋划乡镇地方的发展。同时, 县一级大力精简检查评比, 让乡镇干部真正将精力用于考虑和实施本乡镇区域内的发展和建设问题, 真正做出符合实际的发展政绩。此外W县很少动用“一票否决”制, 除非省市特别要求, 因为“一票否决”的常常是权责不对等、乡镇很难办的事务, 这很是伤害乡镇干部的感情。K镇薛书记说, 免职多了, 大家也就无所谓了。她还说, 我认真做好工作, 只要不是自己存心犯错, 即使出了问题, 我相信县委县政府也会给我一个公平的交待。

第四, 提升正面形象。W县持续开展以“民心导向”为核心的党建活动, 来提升县乡干部的整体形象。党建活动表现在党员佩戴党徽、每月重温入党誓词、给党员家订上党员户标识牌等, 从仪式上亮明党员身份, 主动接受群众监督。在这种情况下, 党员一方面会顾及面子, 一方面有了身份的崇高感, 就会不断约束自我行为。此外, 还搞党员联系群众全覆盖, 让每一位党员联系15户群众, 主要是向群众宣传政策, 帮助群众解决一些具体的实际困难。并且明确提出党要解决公共服务“最后一百米”问题, 使群众直接感受到党的关怀。只要真正解决了群众的实际问题, 增进了群众的实际利益, 党员在群众中的形象自然会好起来。而乡镇干部绝大多数都是党员, 党员的形象好了, 乡镇干部的形象自然会好。

第五, 创新组织关心乡镇干部家庭和亲人的方式。W县对于全县的党员干部 (包括乡镇干部) 长期忙于工作而无暇顾及家庭和亲人, 从组织的角度进行了关怀。比如, 在党员干部的父母生病时, 组织会出面看望慰问;县委书记亲自为全县敢于担当人物的孩子上亲子教育课, 让孩子们知道他们的父母在W县是一位热爱工作勇于担当的英雄人物;县委还为敢于担当人物的父母写信, 由县委书记亲自送到家中表示慰问和感谢;等等。这些看似很小的事情, 但是体现了对干部家人的尊重, 体现了对家人长期支持干部工作的感谢, 也表达了对干部长期忙于工作而未能履行家庭责任的弥补。总之, 组织上的关怀很能温暖干部家属心灵, 对干部的工作也更为理解和支持了。

最后, 从多方面增强成就感与存在感。工资相对于所在地级市的其他县级地区要高、晋升以真正的工作业绩为衡量标准、打破职务等级与工资等级固定匹配、尽量破除官僚主义形式主义的束缚和少追究乡镇干部责任、以“民心向背”的党建引导干部切实为群众服务为群众谋利益来重塑党员干部形象和从组织的角度将干部的工作与对家人的关怀相关联, W县的上述做法事实上就重建了乡镇干部的成就感与存在感, 使乡镇干部对自己的工作多了几重信心, 也多了几份责任感和使命感。W县的做法确实在一定程度上改变了乡镇干部工作生活的样态。

五、理解乡镇干部前途的三层逻辑关系

从上述乡镇干部所陷落的六重困境与困境背后的结构性原因以及河南W县试图破解这些困境的实践经验观之, 乡镇干部的生活工作状况与国家、县和村民等主体具有很强的关联性。既然乡镇干部与国家、县和村民等主体的互动关系决定了当前乡镇干部陷落在六重困境中, 那么, 乡镇干部的前途就在于根据发展阶段不断改善乡镇干部与其他三个主体间的互动形态, 重构新的主体间性关系。在此基础上, 就可以形成一个理解乡镇干部前途的三层逻辑关系:

首先, 乡镇干部与村民的关系。当前乡镇干部之所以被当成“恶人”, 被不断污名化, 滥觞于乡镇干部和村民之间越拉越大的认知差异和心理隔阂15以及利益的相对独立性, 这种张力的存在导致两者之间关系不断恶化, 然后在国家与社会层面上形成了一种扩散效应。有调查反映, 村民最喜欢的基层干部是能够“办实事、办好事, 能解决群众的具体困难”的干部, 最不喜欢的是“只说不做、不办好事实事, 说大话, 搞浮夸”的干部16。看来, 乡镇干部与村民关系不断恶化主要是乡镇干部在为村民办实事、办好事和解决群众的具体困难方面做得不够, 或者有时候也为村民做了大量的实事好事, 但是不为村民所认可。近年来, W县将为村民办好事实事、解决群众具体困难的民生服务称作打通服务群众“最后一公里”的“最后900米”, 将做好民生工程并获取村民认可称为打通服务群众“最后一公里”的“最后100米”, 即民生工程和民心向背之间的距离。W县将“民心向背”作为党建工作、经济工作和民生服务工程的出发点和落脚点, 在相当程度上打通了服务群众的“最后100米”, 真正为村民做了实事好事, 真正解决了村民的具体困难, 最后也确实得到村民的真正拥护, 从而改善乡镇干部与村民的关系, 逆转了乡镇干部在村民中的“恶人”形象, 实现了良好的印象管理。

其次, 乡镇干部与县的关系。对于县乡关系的代表性描述主要有压力型体制 (荣敬本等, 1997) 、职责同构 (朱光磊张志红, 2005) 、利益共同体 (贺雪峰, 2003) 、共谋现象 (周雪光, 2008) 、“倒逼与反倒逼”的互动 (李芝兰吴理财, 2008) 等理论模式。所有这些理论描述都从不同方面揭示了县乡之间的支配性权力关系, 上下级政府之间所展开的一系列互动、博弈也是在这种支配性权力结构中的演绎17。这些理论发现在支配性权力结构之中为了完成来自上级的任务与目标, 县乡之间形成了特定的互动规则与模式:县对乡镇既施压又适当给以利益, 乡镇对于县级政权也常常是既表现得听话, 又通过变通或者“弱者的手段” (李芝兰吴理财, 2008) 来反抗, 正是因为两者的长期博弈可能造成两败俱伤, 于是两者常常会结成利益共同体, 共谋完成各种任务, 达致上级设定的目标。这些理论最终旨趣是改造现有的府际关系体制, 建构全新的分权式、伙伴型或民主合作式体制18。

河南W县建构起县乡之间的发展共同体。W县K镇薛书记说, 现在乡镇一级招商引资的压力减小了, 乡镇更多的是考虑如何将县上安排在本乡镇的发展项目落地的问题, 并且项目在落地过程中要考虑“民心向背”。可见, W县的县乡关系已经发生了较大转变, 县乡不再是为了完成上级设定的目标而结合起来的面合神离的利益共同体, 而是为了全县发展大局与争取民心的面合神聚的发展共同体。W县这种县乡发展共同体的打造, 主要是在三个方面实现了创新:一是重新分配了县乡的权责。县乡之间不再只是任务分解然后各行其是。比如, 以前县上将招商引资的任务分解到各乡镇, 由各乡镇自己想办法去跑去引, 并且负责项目在本乡镇的落地, 形成了“一锅端”式招商引资模式。但是现在招商引资更多的由县上负责, 招商引资后根据全县的生态、经济、社会和文化等特点, 将项目在全县统筹分配, 接到项目的乡镇负责将项目在本乡镇内顺利落地, 这实际上形成了纵向式分段负责的招商引资模式。这种权责的重新分配较好的发挥了县乡各自的优势规避了劣势。二是创新乡镇干部队伍建设方式。以往的乡镇干部队伍建设总是通过文件或会议提要求, 设置行为规矩, 这种治标式的建设很难起到实效。W县用“民心向背”来指导党建工作, 创新了六大机制, 通过体现党建元素制度亮明身份, 通过谈心会制度找出工作成效与问题, 通过联系服务群众制度、解决难题隐患制度、建立透明式决策制度设定了服务群众的具体工作内容与方式, 通过基层工作群众评议制度来检查工作的实效, 并且还通过生日祝福、生病探望等暖心工程激发起乡镇干部工作的自豪感与存在感。三是创新提拔机制。W县改变以往关系提拔、GDP提拔和利益提拔等, 将全县有限的提拔机会向边远乡镇工作的同志、敢于担当人物和基层工作的同志倾斜。此外, 考虑到提拔的机会实在有限, 但努力工作的同志实在很多, 于是设定职务与待遇分离, 即在一定职务上勤恳工作达到一定年限, 没有机会获得提拔, 就可以享受上一级职务工资待遇。

权责的重新分配为乡镇干部松绑;“民心向背”的工作宗旨使乡镇干部真正瞄准老百姓的需求, 办实事办好事;暖心工程将温暖送到乡镇干部内心深处;创新提拔机制为真正有能力办实事的普通干部增加了晋升或工资待遇的机会。这些措施在一定程度上打破了乡镇干部的困境, 增强了乡镇干部价值感与存在感。所以乡镇干部会遵从县上的领导与安排将乡镇发展作为事业来做, 从而推动县域发展。全县经济和民生工作发展上去了, 群众满意度提高了, 又反过来进一步打破乡镇干部所处的困境。

最后, 乡镇干部与国家的关系。从现代国家建构的角度看, 我国正在从汲取式整合向供给式整合转型19, 国家整合主要是通过提供公共服务建构国家权威。从政府的层级看, 愈往上, 其政治统治性愈强, 愈往下, 其公共服务性愈强, 基层政府 (乡镇干部) 的主要职能就是向本区域提供公共服务, 将国家权威渗透于广泛的日常生活之中, 并对分散的小农加以经济与社会的整合20。特别是当前时期, 乡镇干部能够创造性的工作对农村实现有效整合显得特别重要。因为这种有效整合, 正是全面建设小康社会的内涵特点之一, 也为从中国制造向中国创造转型提供了稳定的农村社会环境。而只要全面建设小康社会与向中国创造转型获得成功, 国家在整体上就会实现向发达国家迈进的良性发展, 中国内部东中西和南中北将会实现越来越均衡的发展, 到那时, 中西部的乡镇干部也会获得同东部沿海发达省份的乡镇干部一样的待遇。同时, 国家会发展得比较稳定, 利益矛盾会相对减少, 乡镇将会形成比较稳定的治理策略, 从而解决乡镇干部权责不对称等问题, 乡镇干部也将会有更多休息时间来关爱家庭和亲人, 最后也解决了成就感和存在感问题。

乡镇干部以“民心向背”为指引, 在镇域范围的经济工作和民生工作中, 真正为村民办实事好事、解决村民的具体困难, 就可以改善在村庄社会中的口碑和形象;县域内可以通过调整权责关系、创新党建机制和党员干部提拔机制以及暖心工程, 在县乡干部间建构起发展共同体, 就可以部分打破乡镇干部所处的六重困境;乡镇干部提高县乡经济发展水平, 维护农村社会稳定, 就为国家转型发展创造了条件, 国家将能够顺利完成从中国制造向中国创造的大转折, 进而可以到本世纪中叶达到中等发达国家水平, 实现伟大复兴中国梦, 到那时中国内部区域发展比较均衡, 全国乡镇干部的工资待遇也会差不多, 农村的治理策略也会相对稳定, 国家治理体系和治理能力业已现代化, 种种导致乡镇干部陷入困境的结构性因素也将不复存在, 乡镇干部也就完全走出了当前陷落的六重困境。这可能就是当下思考乡镇干部前途的三层逻辑关系。

原标题：多重困境与破解之道:乡镇干部的前途分析——以河南W县K镇为例

来源：云南行政学院学报2018年02期