中国政府预算绩效管理改革研究——系统化思路与基本要领（全面实行预算绩效管理的思考）

文 ▏刘薇 贾康

摘要

全面实施预算绩效管理，是中国建立现代财政制度和推行国家治理现代化不可或缺的基本条件。如何按照党中央关于全面实施预算绩效管理总体部署，推进预算绩效管理改革，成为重大现实问题。通过对“十三五”及以前时期预算绩效管理改革成效与存在的问题进行分析，探讨正确设计预算绩效管理改革的基本思路与要领，提出将系统化诉求与“问题导向”相结合，全面深化预算绩效管理改革的四项操作原则和六要素框架思路。指出，加快立法建设，提升预算编制预测支持水平和形成绩效管理全流程闭环，优化绩效评价标准和指标体系整体设计，推进各部门整体协调的支出绩效管理，加快人才培养和数字化技术支持能力建设，落实立体化监督机制对接奖惩责任制等基本要领，能够积极、稳妥地完善并推进我国政府预算绩效管理体系建设。

刘薇，中国财政科学研究院副研究员、硕士生导师。

贾康，中国财政科学研究院研究员、博士生导师；华夏新供给经济学研究院创始院长。

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一、问题的提出与相关研究文献述评

各级政府的预算管理，是财政分配体系发挥服务全局功能作用的运行载体和工作形式。全面实施预算绩效管理，作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的保障措施之一，是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的基础条件。党的十八届三中全会指出，财政是“国家治理的基础和重要支柱”，阐明了财政在宏观经济治理中的重要地位，并对财政改革与全面配套改革给予了战略性指导，其后党中央、国务院历次重要会议，对于深化财政改革又不断做出指导意见，其中包括实行政府行为事前、事中、事后全面预算绩效管理的改革创新方针。2018年中共中央、国务院正式印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，为预算绩效管理改革明确了方向和路径，强调“花钱必问效、无效必问责”的方针原则。2015年新修订的《预算法》和2020年出台的《预算法实施条例》，已为我国预算绩效管理初步奠定了相关法理基础。“十三五”时期，有关部门针对绩效目标和指标体系出台一系列相关制度和管理办法，初步构建科学的预算绩效指标和标准体系。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）出台，进一步明确预算管理制度改革的重点突破，为预算绩效管理改革明确了目标导向和关联任务。2022年《政府工作报告》明确提出“深化预算绩效管理改革，增强预算的约束力和透明度”。

在中国阔步迈进“强起来”现代化进程的新阶段，以新发展理念引领、构建新发展格局而追求高质量发展、实现“新的两步走”战略目标的历史时期，财政必须在宏观经济治理中更好地发挥功能作用，预算绩效管理改革势必要以其深化，来力求更好地服务国家发展全局，并将涉及优化公共资源配置、提高公共产品质量和公共服务水平等相关的一系列制度创新、管理创新和技术创新问题。基于这一视角，本文聚焦于构建现代预算绩效管理制度，研讨配套改革制度建设中把握三层次创新相结合的系统化思路与基本要领。

这个方面的国际经验值得注意。作溯源考察，我们可认为绩效管理是从私人部门引入政府部门的概念。政府绩效（Government Performance）的概念于20世纪70年代的“新公共管理运动”兴起后日益受到重视，英美等发达国家立法机关或行政机关陆续推出关于绩效预算的法案，使政府预算绩效管理工作在法律法规框架下逐步运转起来。国外对预算绩效制度的研究内容，体现在对绩效内涵法律界定、绩效预算管理立法要求和制度改进、政策实施等方面，学术界也已作出不少研究探讨。Schmidle对美国《政府绩效与结果法案》实施的评估认为，以问责制对绩效预算提供必要的激励后，政府的确形成了重视绩效计划、绩效测评、绩效报告的行政管理模式。Gerrish对绩效管理体系进行meta分析，肯定绩效管理的积极影响。Matthews F．M 通过比较英国工党政府（1997—2010年）和联合政府（2010—2015年）执政期间的绩效管理方法，证明两种表面上不同的方法之间存在的连续性。Lu等研究了美国绩效预算法律与绩效预算制度执行质量之间的关系，认为前者是使绩效预算体系良好运作的必要支持条件。Gherghina认为，政府绩效评价与政府审计具有协同关系，二者都以更好地履行政府对公共资金的受托责任为目标。OECD（经济合作与发展组织）成员国高度重视预算绩效理念与导向，该组织提炼了“为结果而预算”的政府预算绩效管理理念，以此为书名编写的专著已对国内产生重要影响，国内学者也有撰文对OECD成员国的绩效预算改革实践做出介绍。

中国国内关于预算绩效管理，近些年已有较为丰富的研究文献。肖捷认为，全面实施预算绩效管理是落实以人民为中心的发展思想的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。马国贤指出，绩效管理不只是行政改革，更是政府治理理念和方式改革，其目的是实现公共管理科学化。刘尚希指出，绩效管理是政府从追求绩效出发，以绩效目标、绩效预算、绩效拨款、绩效评价为基本环节的管理体系。白景明认为，预算绩效管理的本质是财政资源配置的最优化，而财政资源配置的最优化具有纵向和横向的两个维度：纵向上，要追求最优的投入产出率；横向上，要提高资金在各个环节和部门的使用效率。王泽彩认为，预算绩效作为一种约束决策机制，贯穿政府活动起点和终点；绩效信息赋予了各方评价与问责相关部门的能力。刘江宏强调，政府绩效评价价值、评价基础和评价技术，最后都归根于制度安排。童伟提出，应以结果为导向，以相关性、效率和效果为核心，构建覆盖预算周期全过程的地方预算绩效监督体系。马海涛等提出，要培育绩效管理理念和文化，将绩效理念融入政府工作中来；扩大预算绩效评价试点的广度和深度，构建预算绩效评价指标库；强化部门规划制订与绩效考核，试编中期财政规划，建立绩效与预算的联系；引入权责发生制会计，实行部门绩效报告制度。马蔡琛提出中国的财政支出绩效评价需要顶层设计，探索构建具有中国特色的财政支出绩效评价的逻辑模型。刘晔基于制度视角，认为顶层设计方向应体现以民为本的公共价值根本，通过规范财政分权推进财政改革可持续化。李红霞和周全林指出，深化中期预算改革，可将现有预算管理的支出控制转向绩效导向，完成“管好政府钱袋子”的重大转变，提出要扩大四本预算之间的衔接关系，扩大预算绩效评估范围、重视绩效结果应用，加强法治化建设，提升政府治理能力和水平。陈少强和万琪提出在大数据时代背景下，应强化预算绩效信息化管理能力，完善预算绩效管理制度体系，健全预算绩效管理目标指标。王会金、颜海娜表述了绩效管理的协同治理思想，即“政府绩效只有通过‘合作生产’过程才能得以形成”。曹堂哲建议借鉴美国联邦政府管理与预算办公室（OMB）模式，以预算绩效管理部门为主导，建立全面实施预算绩效管理机制。杨肃昌提出了公共支出绩效审计制度的基本框架设想，认为应形成以人大为主导、审计机关为主体、财政部门和公共资金使用单位为基础、社会监督为补充，内外结合、上下互动、多方协作的“大绩效审计”组织和工作体系。郑方辉等总结“广东模式”实践经验，提出构建由人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价新模式。

由此可知，国外的相关研究较为重视绩效预算法律法规体系建设和完善，并强调实践中制度和方法改进的积极作用，进而带出理论分析、经验总结和操作方式等方面的认知。国内学者对绩效管理研究，结合国情与实际问题，已有相当程度的展开，许多学者意识到政府预算绩效管理制度供给与现实需求的矛盾比较突出，必须深化预算绩效管理改革，并且对相关顶层设计的重要性和迫切性也有共识。基于已有的研究认识，本文研究可能的创新在于：一是研究视角上，紧密结合中国经济社会转轨和创新发展实际中的“问题导向”，从宏观绩效的重要性切入而引出既有全局视野和系统性、又有“对症下药”特点的改革整体制度建设框架思路与建议。二是在制度创新的主题下，更为条理化地提出相关改革操作原则，并对接改革基本要领与实施路径。

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二、中国预算绩效管理中存在的主要问题

现代预算管理制度需在综合考虑一国政治、经济、社会发展实际的基础上确定，并伴随社会经济发展而进行动态的调整和完善。为使预算绩效管理在中国适应新发展阶段、落实新发展理念，构建新发展格局的要求，必须正视现存的不足与困难，依照“加强财政资源统筹”的要求，从全局观和现代化治理的高度，将贯彻中长期战略与提升预算绩效有机融合，并把系统论思维与“问题导向”下寻找“对症下药”的解决方案相结合，以求在改革中构建现代预算绩效管理制度体系。我们认为，我国预算绩效管理方面现存的问题，主要体现在以下六个方面。

（一）预算绩效评价与管理，在法治化轨道上的前置性基础建设尚不到位

建立“现代财政制度”，实施“现代国家治理”，必须结合“全面依法治国”大政方针的贯彻实施，在法治化轨道的引领和保障作用下，推进预算绩效管理的有效实施。由于我国的历史传统等客观原因，法治化相关条件建设曾长期薄弱，面对改革开放以来各领域的破旧立新，必然经历创新中“试错”过程的考验和相对缓慢地从“无法可依”到“有法可依”，又从“有法可依”到“有良法可依”的制度建设过程。作为政府预算绩效取向的改革与管理优化前置性基础条件的相关法制，虽已有初步框架，但还明显地未能充分到位，尚需要以相关法律法规的进一步确立与完善为重要前提，使提升预算绩效管理水平的诉求，得到更为坚实、具体的立法支持而实现较高水平的制度化、规范化。必须正视，我国全社会的绩效理念和绩效文化基础（尤其涉及对于政府行为的绩效约束）还相当薄弱，关于政府预算绩效管理的立法层次还比较低。近些年，自上而下关于推进预算绩效管理，主要是援引《预算法》层面的绩效概念、原则和“红头文件”工作规划的要求，这些虽发挥了重要指导作用，但总体而言，尚缺乏宏观绩效管理理念与规则较充分的法治化表现形式，没有专门的预算绩效法规作为预算绩效管理体系建设最直接的有力支撑与保障，管理制度体系和相关措施办法不够健全、具体和细化，在协调与绩效管理相关的财政与各部门之间关系时，尤显难度较大。

（二）预算绩效评价与管理，在专业化轨道上作为前置性技术基础的预测能力仍明显薄弱

按照中央要求，预算绩效管理要从“事前”开始，贯穿“事中”，延续和终结于“事后”，于是在预算编制与执行之前的始发环节，客观上需要有对预算期内财政收支将面临的经济社会相关条件、运行结果、关键场景等，做出尽可能高水平的量化预测结果，这成为启动全过程绩效管理的前置条件。但由于种种主客观条件限制，从中央到地方，预算编制环节“事前”对相关情况、经济参数和未来场景的预测能力，不论从工作人员专业素质来说，还是从模型方法的开发与运用和统计数据库资料支持来说，都还很难适应绩效管理的要求，在相关专业团队的建设、数据资料支持条件、模型开发和优化、经验的积累等方面，普遍存在明显短板。因此，目前要是编制“三年滚动预算”，还力有未逮，在中央级，还只能按“三年滚动规划”来作比较粗线条的要求；在地方层面，往往主要还在探索以建立项目库、专项经费台账等为重点切入的初步方案。

（三）预算绩效管理的工作规范和评价标准亟待完善

预算绩效管理政策文件规定，目前以预算部门和单位自评价为主体，财政再评价为重点，第三方评价为补充。2013年财政部制定出台的《预算绩效评价共性指标体系框架》对项目支出、部门整体支出、财政预算三个层面分别给出了共性评价指标。但由于一系列主客观条件限制，具体到各个行业、不同领域的评价指标体系，尚未出台，相关规范性文件与操作规范，还迟迟没有形成由管理部门认定的、相关利益主体接受的、细化、标准化形态，这就使评价结果的合法性、合理性和可比性、公信力，都还受到明显制约。

（四）预算绩效目标的设定和自评价质量亟待提高

由于前述几方面的原因，预算绩效目标在客观反映和引导实施效果方面存在一定的技术困难，尤其是政府履职立场定位的绩效评价，不能局限于微观视角“成本—效益分析”概念的绩效评价，必须着眼于宏观绩效、经济社会综合绩效，其量化难度高，形成共识不易，实际工作中便表现为绩效目标管理要求不统一、不规范，具体目标设定不明确，往往可考量度、可评价性不高；因而在目标申报、审核环节不能形成完善的工作机制，申报表中的绩效指标填报不够科学，进而绩效目标和部门职能、政府工作任务结合得不够紧密，无法全面反映部门履行职能的情况，不能充分体现事业发展的要求，难以科学衡量投入产出的社会效益和长远效益。初创阶段，实际工作中绩效目标评价往往流于形式，事前、事中的评价不全面，评价偏重项目验收考核，而且评价标准偏低、缺少关键因素，评价方法单一，绩效自评缺乏客观性和准确性，导致低水平、缺乏公信力的评价结果。

（五）预算绩效目标的动态监控范围还很有限

受传统投入预算的影响，预算执行及其监控的关注点仅为预算资金本身形式上的合规性，现有的预算绩效目标动态监控范围，也还基本局限于预算执行进度，停留在对应政策要求层面的日常监督，未能全面明确预算绩效目标的重点应落于“国民经济与社会综合绩效”层面的资金运行结果，进而基于连带关系需纳入评价工作视野的各种外部环境、条件变化等可能对绩效目标实现产生影响的因素，也就关注不足。客观地看，反映“初创时期”特点，预算绩效管理所需的事前、事中、事后全过程的监控，尚不能形成体系化状态，动态监控的范围当然也难以适应“全覆盖”框架的要求。比如，在总结中国财政扶贫项目资金绩效目标动态监控试点的基础上，亟待全面扩大绩效目标动态监控范围，考虑从开展试点，逐步推广到将所有纳入绩效目标管理的预算项目都开展绩效执行跟踪监控，以提升关于综合绩效的评价质量，才能较好地规范和监督政府有效履职。

（六）预算绩效管理的“人才基础”与“数据基础”支撑力不足

与上述几个方面与层次上的问题存在内在关联的，是于预测能力等着眼点上前已提及的“人才”与“数据”两方面的支撑力不足。这其实也表现于“事中跟踪”与“事后定评”环节上的掣肘，主要有四个方面“不到位”：一是机构人员队伍建设不到位，即在财政、预算部门以及参与预算绩效管理的社会组织方面都存在人员的普遍缺乏问题，涉足多专业领域的复合型人才储备较少；二是培训力度和内容的多样化、持续性等方面不到位，未能针对当前相关工作人员知识水平不一、基础工作繁重等问题设计有效的培训课程，一部分培训单位基础设施与师资水平较低；三是信息系统研发不到位，绩效评价标准库、数据资料库建设滞后，共建共享的政府“金字号工程”联网数据库尚未如愿形成，对预算绩效管理提供的支撑力较弱，信息系统的后期维护和保障投入不足；四是第三方力量培育不到位，能独立承担相关工作的专业中介机构少，绩效评价专家库建设滞后，对绩效评价工作的支持力度仍很有限。

总之，与党的十九届四中全会提出的“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”、十九届五中全会提出的“深化预算管理制度改革，强化预算约束和绩效管理”要求相比，我们亟须正视较大差距，重视解决现存的问题与不足。为贯彻落实党中央对建立现代财税体制提出的要求，迫切需要把预算绩效管理置于经济社会发展与政府体系履职的全景图之内，与时俱进地规划相关顶层设计，明确改革操作原则、框架思路、基本要领和实施路径。

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三、中国预算绩效管理改革的基本操作原则和制度建设框架思路

为适应新时代推进现代化的战略要求，今后一个时期，我国的预算绩效管理改革，要适应预算绩效管理发展的阶段特征，在落实党中央、国务院关于全面深化预算管理改革、加强政府预算绩效管理总要求过程中，将制度创新、技术创新和管理创新紧密结合，以攻坚克难的创新意识和实事求是的科学精神，积极而务实地分步骤、渐进式建设具有中国特色的预算绩效管理制度体系。基于前述“问题导向”的分析，特提出以下四方面的基本原则，并推进到制度建设框架思路及其六方面逻辑化要点的组合。

（一）中国预算绩效管理改革的基本操作原则

1．以系统论思维贯彻实施制度创新的原则

预算绩效管理的根本目标，是服务现代财政制度建设和现代国家治理的全局，相关的改革创新，要作为一项系统工程，以制度的前瞻性、确定性来化解现实生活中的低效制约与不确定性。在以改革构建预算绩效管理框架过程中，首先应深刻认识和正确把握预算管理的本质诉求、内在规律和于经济社会转轨中发展的特征，以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为大参照系，以系统论思维的全局观“跳出财政看财政”，以制度创新作为“纲举目张”的龙头因素，充分打开管理创新和技术创新的潜力空间，大力提升以预算绩效管理防范和化解低效误配等风险因素、追求公共利益最大化的功能。

2．统筹规划下的长短期结合、由粗到细、由简入难的渐进原则

预算绩效管理制度体系建设需要具备长期视野，又必然从短期做起，长短期结合，作好由粗到细、由简入难渐进推行的全面考虑、综合把握。既要有顶层统筹规划的全面完整性，又要有循序渐进、先易后难、总结积累经验的渐进性。在统筹规划预算绩效管理框架的顶层设计时，注重将关键紧迫问题与长效机制统筹结合由点到面；使微观的资金效益评价与实现宏观目标的综合绩效评价互为借鉴由表及里；把持续推进中的突出重点与兼顾通盘融汇一体；先搭框架，后描细节，先抓较易的项目评估，再做较难的经常性收支评估，提高短期方案与中长期机制和体系建设适配程度。

3．全面推进与示范带动相结合的原则

在建设和完善我国绩效管理制度体系的同时，应注重在坚持形成“全面”特征管理框架和制度机制的取向下，承认不可能上下左右齐头并进，总体而言应有中央层级先行、部分重点部门和重点领域先行的纵向、横向双维度的示范带动。在部门预算绩效考评的法规基础和支持条件、事前绩效评估所需的预测能力、分领域绩效评价的指标体系构建、“部门综合预算”基础上的整体考评等方面，既要作通盘部署，又应抓好试点经验的总结示范，将全面推动与示范带动形成合力。

4．调整既得利益与协同增效相结合的原则

预算绩效管理改革必然会触动原先以“基数法”为主加“讨价还价”而形成的“利益固化的藩篱”，纯然的“帕雷托改进”（只有主体受益而无主体受损）已基本上做不到，这将在部门间资金配置格局上尤为明显地表现出来。需要明确“克服既得利益阻碍”的必要性、必然性，同时又应充分注重可能的帕雷托改进空间（如信息共享、阳光化多部门评议带来的“共赢”效应），积极形成协同创新。在构建预算绩效管理综合机制中，要努力形成各责任主体权责明确、风险预控机制完善、决策科学高效、监督奖惩准确及时的管理体系，提高全面预算绩效管理的各部门认同度。

（二）中国政府预算绩效管理的制度建设框架思路

以前述预算绩效管理改革基本操作原则为务实铺垫，对整个制度建设的框架思路，亟须做出理性而清楚的把握。我们认为，按照党中央关于建立现代财政体制的战略部署，从服务全局和现代化根本诉求出发，基本思路应是从政府履职绩效考评基础性制度入手，2025—2030年初步建成“全方位、全过程、全覆盖”的政府预算绩效管理体系框架，通过加强“激励—约束”功能，形成以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果落地为保障，达到明显提升政府履职中的治理水平和政策实施的效果。

中国预算绩效管理制度建设的框架成型，必将伴随社会经济发展中全面配套改革的推进、以财政已于1994年“分税制”改革后形成的分税分级体制以及省以下体制的改进为重点、以地方税制体系和公共部门债务体系建设等为呼应，而附加种种必要的技术创新因素；以渐进的管理创新为直观形式，动态地进行调整和改进。预算绩效管理植根于、内生于预算管理制度之中，应在已初具规模和成效的中国“四本预算”组成的预算体系框架下，顺应国家中长期战略目标，规划和设计可行的绩效目标、指标体系，以提高对未来具有一定不确定性的经济社会变化趋势分析与预测能力为基础，适应法治化、规范化、专业化、精细化的多维诉求，构建适合中国国情的预算绩效管理制度体系。相关框架体系逻辑，如图1所示。

1．以建设现代财政制度的重点改革为统领

在全面配套改革中建立现代财政制度，服务于国家治理体系和治理能力现代化的大局，是党中央自十八届三中全会以来多次强调的明确要求。预算绩效管理需要在配套改革、制度创新统领之下，达到全面实施、有效运行的愿景。预算绩效管理的强化和优化，遵循于完善社会主义市场经济、建设现代财政制度的改革逻辑，也内在于这一已进入“深水区”、必须攻坚克难的改革事业。

2．以提升政府现代化治理能力为导向

自十八届三中全会将现代化的国家治理凝炼为治国施政的核心理念，政府如何提升现代化治理能力，便顺理成章地成为政府履职以及为政府履职提供财力保障的财政分配之内在逻辑关系。“十四五”规划明确要求“健全目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”，这为预算绩效管理改革制度设计形成了明确导向，必然强调事前绩效管理充分关注国家发展规划对公共预算、财政资源配置的宏观引导、统筹协调，事中绩效监控注重预警风险和防范、纠正偏差，事后评价强调科学性、整体性和继往开来。“结果导向”的放权与问责相结合的现代绩效预算管理理念，也实质性内含了把管理与自管理、组织与自组织、调控与自调控熔于一炉而调动一切潜力、活力提升综合绩效的能力导向。

3．以建立健全预算绩效管理立法机制为支撑

今后一个时期，按照我国《预算法》和《预算法实施条例》“上位法”关于预算绩效的相关要求，势在必行的是加快推进精细化立法，健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制和立法后实施情况评估机制。应考虑以《政府预算绩效法》的立法为引领，健全与完善中央和地方相关的规章、规范性文件和监督管理制度为依托，逐步构建统一、完整的预算绩效管理法律法规体系，并逐步完善立法公众参与制度，畅通公众参与政府绩效监督渠道，以及大力提升依法行政能力和水平，形成“全面依法治国”情境下对于政府预算绩效管理的牢固、持久支撑。

4．以形成科学合理的标准和指标体系为标尺

完善可操作、可量化的指标标准体系，是预算绩效管理必备的衡量功能。一方面，应紧紧围绕落实党中央关于财政改革的重要部署，以科学的绩效管理目标和标准为切入点，从相关要领的结合上建立健全预算绩效管理标准体系，体现出能够动态修订、有效支撑预算编制和执行管理过程的原则标准。另一方面，进一步优化各部门和预算单位整体绩效目标体系、政策及项目绩效目标体系，研究制定可实现量化考评的指标体系。核心绩效指标体系的建立健全已是当务之急，在绩效标准和绩效目标设置确定后，要确保一级和二级绩效指标设置的系统化、合理化、可量化及其对于差异化管理的适应性，进一步提升总体的科学化精细化水平。

5．以多方合力推进“数字财政”信息化建设为技术性重点

今后一个时期，应依托与政府“金字号工程”联网的大数据、云计算等形成的全国财政系统“数字财政”基础设施，着力优化预算绩效管理全流程，以预算绩效管理信息系统的升级换代，使绩效管理更加契合“财政核心业务一体化”的治理能力要求。一方面，依托政府信息化大平台和“数字财政”系统建设，创新绩效评价手段与工具，优化事前—事中—事后全程评价机制，从加快完善重大政策和项目预算绩效评价入手，加快推进中央和省以下各级政府部门的整体绩效评价提质升级。另一方面，强化绩效评价主体责任，构建“一体化”大系统中的多元化评价主体格局。在明确财政部门、预算部门和单位主体地位和职责的同时，也积极利用第三方评价力量并加强对其的引导和规范，提升“数字化”基础上的绩效评价独立性、客观性。

6．以构建评价结果与预算安排挂钩机制为有效性保障

“花钱必问效，无效必问责”，是预算绩效管理的生命力之所在，绩效考评结果，必须合乎逻辑地作为重要而基本的依据用于预算的安排和相关主体的奖励、惩戒。为此，首先应出台实现评价结果与预算安排、调整的挂钩机制。一方面，与预算编制挂钩，将绩效的“事前”评价结果体现于预算编制优化；另一方面，与预算执行管理和决算挂钩，即将绩效评价结果嵌入日常预算管理中，使“事中”的绩效追踪评价结果与预算安排的必要调整有机结合，并在决算环节使“事后”的绩效评价结果与全过程的“收官”相挂钩，做到绩效评价结果与预算管理的动态进步相互促进、有机融合。

需强调：评价结果与改进管理、完善政策挂钩，是将预算绩效评价结果与改进管理建立联动关系，推动各预算主管部门（预算单位）绩效责任意识的提升以及对预算管理工作的改进。必须将预算绩效考评作为检验相关政策执行效果、完善财政政策的带有量化特征的重要依据，根据绩效评价结果提出调整完善政策内容的意见和建议，增强政策针对性和有效性，优化财政资金配置，提高财政资金使用效益，并为今后类似政策的出台提供借鉴。

为追求上述机制的有效性，必须将绩效评价结果纳入政府行政问责体系中，建立完善诫勉、奖惩机制，对于重大项目和民生政策，应考虑根据“权责统一”理念，设立重大项目责任人终身追责制度。应设计出台合理性与可操作性强的问责办法，将问责对象和内容予以明确，同时建立完整健全的激励条款，以奖罚分明，充分发挥预算绩效管理在增强人民获得感、提升政府公信力方面的积极作用。

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四、深化预算绩效管理改革的相关基本要领和实施路径

基于前述分析认识，在我国预算绩效管理改革推进过程中，可提出以下六个方面的要领，值得注重并形成务实的推进路径。

（一）树立宏观绩效管理理念，抓好立法建设，引领预算绩效管理提质增效

针对前述法治化基础建设不到位的问题，需要加快立法建设，提升预算绩效管理的立法层级，形成法治化轨道上的权威依据，可积极考虑充实《预算法》中关于绩效管理的相关内容，并在十四五期间力求完成《预算绩效管理法》的立法工作，以利在法治化路径上将宏观绩效管理贯穿于财政资源配置的各个环节和资金运用全过程，即贯穿于公共事务决策和公共产品提供的全过程，涵盖公共产品和产出品的整个生命周期，提升公共资源配置效率。要考虑到中国政府预算绩效管理改革在全面部署同时必然具有的由粗到细、先易后难的渐进性。立法工作的动态优化，一是要体现为《预算法》《预算绩效管理法》等上位法的多轮修订，二是需体现为相关条例、指导性文件（这在中国同样具有法律效力）的及时出台和应派生的工作细则的规范化与动态优化。

（二）大力提升预算编制的预测支持水平，细化覆盖“四本预算”的绩效管理工作全流程闭环系统

依据贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效理念，需充分考虑事前、事中、事后的绩效管理需求，以大力提升专业化的预测水平支持预算编制水平为前提，加快细化覆盖“四本预算”的绩效管理工作流程，构建闭环系统，形成管理全链条，从绩效的预测评估→目标管理→运行监控→结果评价→奖励问责条款应用等强化、优化绩效管理。一是基于预测进一步完善绩效事前预评估机制。研究出台《事前绩效评估管理办法》，搭建事前绩效评估工作平台；依据预测分析和定量方法等科学评估财政成本和综合效益预期值。二是基于预测强化绩效目标管理，对此管理环节单独建章立制，形成明确的规范。三是加强绩效运行监控，健全预算执行进度和绩效表现的跟踪监督、动态考核机制，使良好的事中运行监控贯穿预算执行，连通前端的预算编制和后端的最终结果决算。四是对“全口径预算”四个相对独立部分全面开展绩效评价，通过积极拓宽绩效评价范围使之逐步达到中央、地方各层级全覆盖，即各部门各地区各单位对四本预算全面开展预算绩效评价工作，规范评价程序、改进评价方法、统一评价标准、提高评价质量、强化结果应用。五是完善绩效管理考核与奖励、问责奖惩制度。原则上绩效管理的考核必须落实于量化结果，及时总结经验推进考核办法的修订完善，提升绩效考核质量和有效性，对接奖惩制度的落实，追求实际效果。

（三）进一步优化预算绩效评价标准和指标体系整体设计

考虑我国预算绩效管理改革的渐进过程，应秉持“持久战”思维不断着力，不懈努力地完善基于宏观绩效与微观效益相结合、以宏观绩效为主导的指标体系设计，进而确立绩效评价标准。第一，由粗到细建立健全各行业、各领域预算绩效管理的核心指标体系，科学制定绩效量化标准，优化一级项目绩效目标设置与调整的工作流程，带动提升二级项目绩效目标设置的科学性水平。应充分考虑不同情境与综合影响因素，将统一规范与差异化处理相结合，建立分领域、分行业、分层次的绩效目标和绩效指标，并动态完善预算绩效评价指标体系的技术性内容与方法。第二，在广泛吸收国外及国内中央、地方多级经验基础上，将中央层级指导和地方层级创新试点的技术性内容与方法相结合，先易后难，积极吸收零基预算、权责发生制预算会计、结果导向的公众问卷评价模式等的可取之处，将评价指标体系从指标内容、权重设置等方面逐步完善。允许地方、部门综合考虑预算编制和绩效评价需要，循序渐进，由粗到细；侧重点可先支出侧后收入侧，先项目预算后一般经费（“人吃马喂”）预算，先“事后”“事中”后“事前”，逐步形成中国完整而有效的预算绩效评价指标体系。各部门、各级、各地须建立绩效指标库，执行动态调整机制过程中可先建项目库指标体系，再延展到经常性收入支出。第三，注重安排未来不确定性的对冲预案，提高对未来不确定性、风险变化趋势的分析与预测，以加强绩效目标的合理性及其达标机制中的适应性调整能力。

（四）积极推进各部门全面协同的支出绩效管理取得实质进展

随部门管理决策和项目立项决策通盘纳入法治化轨道，要积极完善科学论证、风险评估、集体决策等法定程序和配套制度，实施各部门间和部门内全面协同的支出绩效管理。加强相关配套条件积极着力推进整体化的支出绩效管理，一是开展多部门阳光化听证会试点。变多头（各部门）对一头（财政部门）争资金支持的格局，为多头一起沟通信息达成资金通盘权衡安排可接受方案、其中财政部门牵头作绩效考评的组织协调的格局。二是启动部门内部的整体化支出绩效管理示范，逐步实现各部门的全覆盖；在“部门综合预算”框架下和总结经验基础上，逐步扩大部门整体支出绩效优化管理范围，运用绩效目标和指标体系来量化部门业绩，引导部门通过加强管理提升支出综合绩效水平。三是根据部门不同特点，可“量体裁衣”分类制定部门整体支出绩效目标和差异化指标体系。如党群机构、政府办事机构、政府综合部门、政府专业部门、政府直属机构和事业单位等，因业务和工作性质与特点不同，除共性指标外，应结合业务和工作特征，各有侧重地优化技术性指标设计。四是实施全成本、全效益预算绩效管理。通过估算财政预期投入而引致产品和服务的要素成本，结合政策目标簇，确定相关的合理绩效目标和预期综合收益。成本侧（投入侧）能够全景图式展示资金分配运行“全成本”，为研究制定部门所涉支出资金量值、收费价格调整、相关政府补贴以及政府投融资机制优化等提供参考；收益侧（产出侧）则需要把直接的产出（output）和综合考虑衡量“外部性”因素的“结果”（outcome)合成全景图式的运行之“经济社会综合效益”，达到整体协调的支出绩效管理实际结果之检验认知，进而得出当期支出安排实际结果对应的奖励与问责依据，并优化引导下一期的预算支出安排。

（五）加强人才培养和数字化技术支持的预测能力、评估能力建设

针对预算绩效管理专业骨干人员显著不足、专业水平亟待提升的现实，第一，制定规划，稳步推进预算绩效管理人才培养，形成稳定、专业的人才队伍。解决这方面的师资来源问题，可以结合政府“购买服务”“请进来”的方式。第二，针对预算绩效管理全流程开端即“事前”预测能力明显不足的现状，亟须结合人才培养，重点提升预测能力建设，融合现代信息技术成果，积极开发量化预测模型方法，健全和不断充实数据库。并不断积累经验、对所用方法和配套支持条件，进行动态优化强化。数量模型的开发和维护、升级，也可以运用“政府购买服务”方式来加快进程和提高水准。第三，针对财政预算管理中重点事项的绩效评估能力制约问题，“十四五”时期可考虑在“全面推进”绩效管理框架下，突出重点地选择若干现实热点、难点重要专项，组织高水平团队形成绩效评估的案例与示范，推广经验而助益总体上新局面的形成。如对于地方政府债务管理绩效与隐性债务风险防范绩效、“两新一重”建设项目管理绩效与“民生改进”关系密切的社保（义务教育、基本医疗、保障住房等）的资金管理绩效、中央“直达资金”管理绩效等，可以着重优先提升评估能力而及时推广示范经验。

（六）着力健全和落实立体化的监督机制、报告制度，对接奖惩责任制

预算绩效考评管理制度的内在逻辑，是结合量化的考评结果实行奖惩，体现责任制的激励与约束。今后为有效地以考评和监督、奖惩形式落实责任制，一是应完善预算绩效立体化监督体系。在当前审计和纪检监察体系中，进一步明晰各相关主体职责侧重，优化其叠加和协调关系，构建预算绩效的立体化监督体系。二是构建业务一体化绩效动态监管体系。协同推进“互联网 绩效 管理”，厘清具有监管职责的财政部门与绩效管理主体部门的责任边界。逐步实现对财政主体业务全面实施动态监管，促进公共资源优化配置，提升资金产出效率。三是积极培育第三方机构，形成有力补充和支持力量。要健全和完善第三方机构的选取机制与委托机制。加强行业自律机制、专业素质提升机制建设。四是落实政府综合财务报告制度。提升权责发生制的政府综合财务报告编制质量和效率。“十四五”期间，应着力将政府会计、政府部门财务报告、部门预算、部门决算的优化相结合，加强财政资金使用者对绩效目标实现的责任意识和工作中的绩效导向。五是结合奖惩，优化健全预算绩效信息公开机制。首先，加强人大对重大政策和项目预算绩效评估结果的监督，并完善向社会公开的机制和内容；其次，应分阶段分步骤逐步扩大重点项目绩效评价信息的规模和项目数量；再次，加强对单位申报预算绩效目标和内容的“决算”管理，公布和实施应有的奖惩措施。最后，按照各行业特点，不同领域、不同层次的要求，建立健全绩效评价报告管理规范，比照政府信息制度的“网上晒账本”等方式，努力推进预算绩效管理报告逐步全面公开，进而将奖惩问责机制以阳光化方式落实。

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五、结 语

在落实党中央关于“十四五”规划及2035年远景目标的战略部署和工作指导精神的大方向上，中国的政府预算绩效管理改革，须紧密结合打造现代财政制度的改革创新及其服务于高质量发展新阶段的工作努力，以适应国家治理现代化的全局需要。基于现状分析，可知我国预算绩效管理在已取得应予肯定的一系列进步的同时，还存在着法治化建设、专业化建设、工作规范和评价标准、目标设定及其动态监控、人才基础和数据基础等方面的问题与不足；下一阶段，应正确设计预算绩效管理改革的基本操作原则和制度建设框架思路，明确改革的统领、导向、支撑、标尺、重点和保障条件，将系统化诉求与“问题导向”相结合，实施全面的预算绩效管理改革，其基本要领，包括加快立法建设，提升预算编制的预测支持水平和形成四本预算的全流程闭环，优化绩效评价标准和指标体系整体设计，推进各部门整体协调的支出绩效管理，加快人才培养和数字化技术支持能力建设、落实立体化监督机制、报告制度并对接奖惩责任制等，以此为国家的现代化做出应有贡献。

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载于《江西社会科学》2022年第6期

原文编辑：周晓燕

微信编辑：万洋

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。