《建设项目工程总承包计价规范》（以下简称“《规范》”）与2013版《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）相比，新增“2.0.17投资估算”“2.0.18设计概算”两个词条，该词条借鉴了政府投资项目相关规定中的“估算”“概算”概念，意在控制建设项目投资总金额，尽可能避免“超概算”现象发生，同时该词条也呼应了工程总承包应采用总价合同计价模式的精神。实践中工程总承包项目，尤其是政府投资类工程总承包项目常因工程价款“超概算”引发结算争议，本文也将就此问题简要评议。
01."投资估算""设计概算"的意义及内容渊源
《规范》2.0.17投资估算：对拟建项目固定资产投资、流动资金和项目建设期资金筹集成本的概略计算。一般包括项目建议书的投资估算（投资预估算）、可行性研究报告的投资估算、方案设计的投资估算。
《规范》2.0.18设计概算：在初步设计阶段，依据初步设计或扩大初步设计文件，在投资估算的控制下，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。一般包括：建设项目总概算、单项工程综合概算、单位工程概算。也称投资概算。
结合《规范》3.2.1内容可知 1，“投资估算”与“设计概算”系工程总承包项目在不同发包阶段控制投资的基础与依据。在工程总承包项目强调总价合同的背景下 2，可以说“投资估算”与“设计概算”直接关系到项目总价金额的确定，也是工程总承包项目招标标底或最高投标限价的制定依据。
1 3.2.1 发包人采用工程总承包模式时，应根据发包内容，按照下列规定作为建设项目控制投资的基础：1 在可行性研究报告批准或方案设计后，按照投资估算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标；2 在初步设计批准后，按照设计概算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标。
2 《规范》3.2.3 建设项目工程总承包应采用总价合同，除工程变更外，工程量不予调整。
从词条内容上看，“投资估算”与“设计概算”借鉴了政府投资项目关于“估算”“概算”的规定，其意在控制项目投资，使项目投资成本处于可控的范围，也是确定工程总承包合同总价金额合理性与科学性的依据。具体而言，其渊源有如下几方面：
《政府投资条例》第十二条：经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据；
《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》第三条：概算由国家发展改革委在项目初步设计阶段委托评审后核定。概算包括国家规定的项目建设所需的全部费用，包括工程费用、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费等。编制和核定概算时，价差预备费按年度投资价格指数分行业合理确定。（概算的组成与《规范》中所述工程总承包项目费用组成相对应）
《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》第五条：第五条经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内。
此外，一些地方关于项目概算管理办法与财政评审相关规定也包含以上内容，在此不一一赘述。
02.司法实践中，"超预算"纠纷一般如何处理?
实践中，很多工程项目尤其是政府投资类项目会出现“超概算”纠纷。“超概算”情况产生的原因很多，例如项目概算制定不科学，项目发包时没有做好前期工作（例如某工程总承包项目业主勘察成果不完备，补勘后发现地下有暗河处理，整个项目增加7000多万元成本），发生工程变更等等。此类纠纷中发包人往往以政府投资项目不得超概算为由拒绝调整工程价款，并援引《政府投资条例》等相关法规规定。
对于此类纠纷，应明确一个思路：发承包双方工程价款问题系民事法律关系，应当以合同约定为基础。因此除非合同特别约定，否则工程超概算不构成发包人拒付超概算工程款的法定事由。而《政府投资条例》虽是行政法规，但其约束的是政府投资行为，而非民事法律，不能直接约束工程总承包发承包双方。类似案例如淮南市中级人民法院（2017）皖04民初162号判决书专门就工程超概算问题展开详细论述。对于发包人而言，即便工程价款客观上超概算也并非完全丧失权利，例如发包人可主张超概算系承包人原因导致，或者向造成超概算的过错主体行使追偿权3。
3 天津市发改委、财政局、审计局《关于严格控制政府投资项目超概算问题的通知》（津发改投资[2019]552号）
(三)因工程咨询单位、评估单位、造价单位、招标代理单位等中介机构，以及勘察单位、施工单位、监理单位、设备材料供应商等参建单位过错造成超概算的，项目单位可以根据法律法规和合同约定向有关参建单位追偿;市发展改革委商请资信或资质管理部门建立不良信用记录，纳入信用中国(天津)，作为相关部门资信或资质评级、延续的重要参考。
03.坤略结语
工程总承包不同于施工图已明确的施工总承包模式，因其招标时仅有方案或初步设计，在控制投资方面有着更高的要求。而“投资估算”与“设计概算”系项目控制投资的重要依据，也是确定合同总价的重要参数指标。对于发承包双方，尤其是发包人而言，无论项目是否为政府投资项目，制定科学合理的“投资估算”与“设计概算”是项目成败与否的关键所在。
编辑 : 小坤
攥稿人 :朴正焕
核稿人 :王 岩
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